CORTE DEI CONTI,
CONTROLLI E
RESPONSABILITA’AMMINISTRATIVA
di Antonio Nenna
Magistrato
della Sezione regionale
di controllo della Corte dei conti
per la Basilicata
LA CORTE DEI CONTI
NATURA GIURIDICA
La Costituzione
repubblicana del 1948 fa espressa menzione della Corte di conti, prevedendone
le funzioni principali: l'art. 100 cost. stabilisce, infatti, che la Corte
dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo,
e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa,
nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione
finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce
direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito.
L'art. 103,
invece, attribuisce alla Corte la giurisdizione nelle materie di contabilità
pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
La Corte dei
conti è un organo di natura magistratuale avente rilievo costituzionale
ORDINAMENTO INTERNO
DELLA CORTE DEI CONTI
La disciplina
dell'organizzazione e del funzionamento della Corte dei conti, contenuta nel
testo unico del 1934 e in altre leggi speciali, è stata profondamente modificata
dalle leggi n.19/1994 (di conversione del decreto legge n.453/1994) e n.20/1994,
entrambe del 14 gennaio 1994, recanti “Disposizioni in materia di giurisdizione
e controllo della Corte dei conti”, e da successivi decreti legge, più
volte reiterati, l'ultimo dei quali è stato convertito in legge 20.12.1996,
n.639.
Da ultimo
è stata oggetto di modifiche nella struttura e nel funzionamento ad opera
della deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n.14 del 16
giugno 2000, della legge 21.7.2000, n.202 e della legge 5.6.2003, n.131 (c.d.
legge “La Loggia”).
L'attuale
struttura della Corte si articola in:
·
Le Sezioni Riunite, che, in sede di controllo, esercitano funzioni deliberanti
e referenti (da ultimo disciplinate dagli articoli 5, comma 1, e 6
della delib. n.14/2000), mentre, in sede giurisdizionale, decidono sui conflitti
di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle Sezioni giurisdizionali
centrali o regionali, ovvero su richiesta del Procuratore generale. Con la
istituzione delle Sezioni giurisdizionali regionali, le Sezioni Riunite hanno
cessato di svolgere le funzioni di giudice dell’appello avverso le sentenze
delle Sezioni giurisdizionali centrali (che, a loro volta, si sono trasformate
da giudici di primo grado in giudici d’appello).
·
Una Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle
amministrazioni centrali dello Stato (suddivisa in due collegi) ex
art.3 delib. n.14/2000.
·
Una Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni centrali
dello Stato (suddivisa anch’essa in due collegi) ex art.7 delib.
n.14/2000.
·
Una Sezione Autonomie (che è la nuova denominazione della precedente Sezione
Enti Locali) esercitante i controlli finanziari e le analisi comparative sull'andamento
delle gestioni degli enti locali.
·
Una Sezione del controllo Enti, istituita con la legge n.259/1958, per relazionare
al Parlamento sulle gestioni finanziarie degli enti sovvenzionati dallo Stato.
·
Una Sezione di controllo per gli Affari Comunitari ed Internazionali (ex
art. 10 delib. n.14/2000).
·
Le Sezioni regionali di controllo, istituite dall’1.1.2001 (ex
art. 2 delib. n.14/2000) in ogni regione ad autonomia ordinaria affianco a
quelle già esistenti nelle Regioni a statuto speciale (per il momento non
c’è tale Sezione solo in Valle d’Aosta) ed esercitanti il controllo
di legittimità su atti e sulla gestione delle amministrazioni periferiche
dello Stato (prima esercitato dalle soppresse delegazioni regionali della
Sezione centrale del controllo), nonché il controllo sulla gestione di Regioni,
enti locali e funzionali, ASL, Università… aventi sede nella regione
(controllo prima esercitato dai soppressi Collegi regionali di controllo).
·
Tre Sezioni giurisdizionali centrali,
con funzione di giudici d’appello avverso le sentenze emesse in primo
grado dalle Sezioni giurisdizionali regionali.
·
Le Sezioni giurisdizionali regionali, istituite in tutte le Regioni nonché
nelle Province autonome di Trento e di Bolzano.
·
La Procura generale e le Procure regionali.
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ATTRIBUZIONI DELLA
CORTE
La Corte dei
conti esercita tre tipi di funzioni:
·
Funzioni di controllo;
·
Funzioni giurisdizionali;
·
Funzioni consultive.
Le funzioni
di controllo
a)
il giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato esercitato
dalle Sezioni Riunite in sede di controllo;
b)
il controllo preventivo di legittimità su
atti
La Corte dei
conti verifica che gli atti sottoposti al suo controllo rispettino le norme
del diritto oggettivo e siano, quindi, esenti da vizi di legittimità (incompetenza,
eccesso di potere e violazione di legge).
La legge n.
20 del 1994 ha ridotto il numero di atti assoggettati al controllo preventivo
di legittimità limitandolo a quelli ritenuti più rilevanti e fissando anche
termini molto ridotti per il suo esercizio.
Questo tipo
di controllo incide sull'efficacia di tali atti, poiché agli stessi non può
essere data esecuzione fino all’apposizione del visto ed alla conseguente
registrazione della Corte e, nel caso questa ricusi il visto, l’atto
non può acquisire, in via definitiva, alcuna efficacia giuridica.
L'art. 27
della legge n.340/2000 (legge di semplificazione annuale) ha previsto una
serie di disposizioni per l'ulteriore accelerazione del procedimento di controllo;
c) il controllo successivo di legittimità
su atti
In base al comma
8 dell'art. 3 della legge n.20/1994, sono fatti salvi soltanto i controlli
successivi di legittimità su singoli atti previsti dal d.lgs. n.29/1993 (in
materia di certificazione del costo del lavoro, da esercitarsi, ad opera delle
Sezioni Riunite, in occasione della stipula dei contratti di lavoro del pubblico
impiego) e dal d.lgs. n.39/1993 (in materia di contratti informatici), nonché
dall'art.166 della legge n.312/1980 (in materia pensionistica) da esercitarsi
da parte delle Sezioni regionali di controllo;
d) Il controllo successivo sulla gestione
In base all'art.
3, comma 4 della legge n.20/1994 “La Corte dei conti svolge, anche in
corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e
del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori
bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità
e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni
a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all'esito di altri controlli,
la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti
dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento
dell'azione amministrativa”.
Tale controllo
viene esercitato su tutte le amministrazioni pubbliche: Stato, enti sovvenzionati,
Regioni ed enti locali (come ha ribadito la sentenza n.29 del 1995 della Corte
costituzionale), università, Aziende USL, etc.
Il controllo
sulla gestione ha una natura essenzialmente “collaborativa” (secondo
la su citata sentenza della corte Cost.), in quanto è finalizzato a suggerire
ed a stimolare nell'ente o nell'amministrazione controllati processi di autocorrezione,
sia sul piano delle decisioni legislative, dell'organizzazione amministrativa
e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni.
Tale natura
“collaborativa” del controllo sulla gestione è stata ribadita
anche dalla legge n.131/2003 (c.d. legge “La Loggia”) di adeguamento
dell’ordinamento alla legge cost. n.3/2001 di modifica del titolo V
parte II della Costituzione;
e) il controllo sugli enti sovvenzionati
dallo Stato esercitato dalla Sezione
Enti;
f) il controllo sugli enti locali
La legge 26
febbraio 1982, n.51 aveva istituito un'apposita Sezione Enti Locali che, con
il nuovo regolamento adottato con deliberazione n.14/2000 delle Sezioni Riunite
della Corte dei conti, ha assunto la denominazione di Sezione Autonomie ed
esercita i controlli finanziari e le analisi comparative sull'andamento delle
gestioni degli enti locali previsti dalla legge.
La Sezione
Autonomie riferisce al Parlamento sull'andamento generale della finanza regionale
e locale con riferimento al quadro delle compatibilità generali di finanza
pubblica poste dall'Unione europea e dal bilancio dello Stato ed “agli
strumenti di equilibrio e solidarietà definiti dalla Costituzione e dalle
leggi dello Stato”.
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Le funzioni
giurisdizionali
Alle Sezioni
giurisdizionali della Corte spettano i giudizi di responsabilità, aventi ad
oggetto:
·
la responsabilità contabile, che si fonda sul maneggio, di diritto
o di fatto, di denaro e altri valori della pubblica amministrazione;
·
la responsabilità amministrativa, che trova il suo fondamento, invece,
sul danno patrimoniale, doloso o colposo, cagionato all'amministrazione (si
parla, al riguardo, di danno erariale). Tale responsabilità può essere anche
indiretta, nel caso in cui il funzionario, che abbia causato danni a terzi
e questi siano stati risarciti dalla pubblica amministrazione (ai sensi dell’art.
28 Cost.), viene chiamato, a sua volta, a risponderne nei confronti della
stessa.
L’azione
di responsabilità amministrativa per danni erariali viene attivata dal procuratore
regionale mediante atto di citazione, che deve essere notificato al convenuto,
sul presupposto che l’istruttoria preliminare al giudizio abbia fornito
adeguati elementi per convenire uno o più soggetti.
La procura generale presso la Corte dei conti
è composta dal procuratore generale, che la dirige, da due vice procuratori
generali e da referendari e primi referendari aventi funzioni di sostituti
procuratori generali.
Presso le
Sezioni giurisdizionali regionali, le funzioni di pubblico ministero sono
esercitate da un procuratore regionale o da un altro magistrato assegnato
all'ufficio (art.2 della legge n.19/94).
Il procuratore
generale coordina l'attività dei procuratori regionali
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Le funzioni
consultive
Per quanto
attiene, invece, alle funzioni consultive occorre ricordare che il Regio decreto
legge (R.D.L.) 9 febbraio 1939, n. 273 prevede che la Corte dei conti a Sezioni
Riunite esprime il proprio parere su tutti i provvedimenti legislativi di
iniziativa governativa aventi ad oggetto il conferimento di nuove attribuzioni
alla Corte, nonché la soppressione o la modificazione di quelle esistenti
o che, comunque, riguardano l'ordinamento interno dell’Istituto e le
sue funzioni. Il R.D. 18 novembre 1923, n.2440 (cioè la legge sulla contabilità
generale dello Stato), invece, prescrive che il parere della Corte debba essere
sentito sulle norme che comportano modificazioni alla legge stessa.
L’art.
7, comma 8 della legge n.131/2003 (c.d. legge “La Loggia”), recante
le “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3” di modifica
del titolo V parte II della Costituzione, ha previsto anche che le Regioni
possono richiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
“ulteriori forme di collaborazione” (in aggiunta all’esercizio
da parte della Corte del controllo sulla gestione di natura “collaborativa”)
ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia
dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità
pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il
Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province
e Città metropolitane. Deve ritenersi che i suddetti pareri debbano necessariamente
riguardare atti di carattere generale in materia di contabilità pubblica e
non provvedimenti specifici, onde escludere inopportune commistioni tra funzioni
di controllo e amministrazione attiva.
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I CONTROLLI
LE PROBLEMATICHE
ATTUALI
La entrata
in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, con la quale si
è provveduto alla modifica del titolo V della parte II della Costituzione
in un ottica “federalista”, ha riproposto con forza il tema dei
controlli sugli atti, sull’attività e sugli organi amministrativi, in
particolare nell’ambito delle Regioni e degli enti locali, e delle ripercussioni
che le risultanze delle attività di controllo hanno o possono avere su profili
personali di responsabilità civile, amministrativo-contabile o penale di amministratori
e dipendenti pubblici.
Con la suddetta
legge costituzionale, infatti, sono stati soppressi, in virtù dell’abrogazione
degli articoli 125, primo comma, e 130 della Costituzione che li prevedevano:
il visto del Commissario di Governo sulle leggi regionali (controllo di legittimità
circa la sussistenza della competenza regionale e di merito in ordine alla
valutazione dell’assenza di contrasto con gli interessi nazionali o
con quelli di altre Regioni), il controllo di legittimità della Commissione
statale di controllo sugli atti amministrativi regionali (che, peraltro, con
la legge n.127 del 1997, la c.d. legge Bassanini bis, era già stato
drasticamente limitato ai soli regolamenti, esclusi quelli organizzativi e
di contabilità, ed agli atti costituenti adempimento degli obblighi derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea), nonché
il controllo del Comitato regionale di controllo (CO.RE.CO.) sugli atti degli
enti locali (anche questo già ridimensionato dalla legge n.127 del 1997 e
limitato agli Statuti dell’ente, ai regolamenti di competenza del Consiglio,
esclusi quelli attinenti all’autonomia organizzativa e contabile, ai
bilanci annuali e relative variazioni ed al rendiconto della gestione).
Il processo
in corso, accentuatosi a partire dai primi anni ’90, teso a comprimere,
ridurre e sopprimere prima i controlli di merito e poi molti dei controlli
esterni di legittimità esistenti, pare diventato vorticoso negli ultimi tempi.
E ciò, nonostante che quest’ultimi vengano, oggi, univocamente intesi
non più come meri controlli della formale conformità alla norma giuridica,
ma come diretti a verificare la legalità sostanziale degli atti e la regolarità
dell’attività amministrativa.
Il declino
dei vari controlli preventivi esterni di legittimità, tra l’altro, comporta, di fatto, l’aggravarsi
del rischio che solo a posteriori, dopo che agli atti è stata data esecuzione,
venga accertato che si sono compiuti atti illegittimi oppure attività irregolari
o illegali.
Ciò può accadere
nel corso di verifiche di controllo successivo sulla gestione da parte delle
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti o di attività di indagine
poste in essere dalle Procure regionali della Corte dei conti o dalle Procure
della Repubblica.
Anche perché
il venir meno della possibilità di stimolare, con istanze o segnalazioni,
un organo di controllo esterno, rende inevitabile il ricorso al giudice amministrativo
o la denuncia alle procure che si ritiene siano competenti. Procure che, tra
l’altro, oggi rischiano di essere sommerse da denunce o segnalazioni
generiche o palesemente infondate, essendo venuto meno, in molti casi, quel
filtro costituito dalla valutazione tecnica da parte degli organi di controllo,
che forniscono notizie qualificate di danno e/o di reato.
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I CONTROLLI (ESTERNI)
SULLA GESTIONE DELLA CORTE DEI CONTI
In tale scenario,
quindi, ancora maggiore rilievo assumono i controlli successivi sulla gestione
affidati alla Corte dei conti, quale “garante imparziale dell’equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico” e “della corretta
gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza
e dell’economicità” (e proprio per questo da esercitarsi anche
nei confronti di Regioni ed enti locali), secondo l’insegnamento espresso
dalla Corte costituzionale con la sentenza n.29 del 1995.
Tali controlli,
dice ancora la Corte Costituzionale, hanno una natura essenzialmente “collaborativa”
e, pertanto, devono tendere a suggerire ed “a stimolare, nell’ente
o nell’amministrazione controllati, processi di autocorrezione sia sul
piano delle decisioni legislative, dell’organizzazione amministrativa
e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni”.
A tal proposito
si ricorda che, mentre i controlli interni (anche quelli "di gestione")
hanno, appunto, carattere interno alle pubbliche amministrazioni, quello introdotto
dalla legge n.20/94 ed affidato alla Corte dei conti è un generalizzato controllo
della Corte dei conti sulla gestione delle singole Amministrazioni,
ivi compresi enti locali e Regioni, diretto a valutare la rispondenza delle
risultanze dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti per legge.
Si tratta
di un controllo esterno e, pertanto, è esercitato da un organo terzo
ed imparziale, in cui è evidente l'alterità fra controllo e gestione.
Segnatamente,
detta verifica dell'attività della P.A. non più e non solo in relazione a
parametri di legalità, ma sotto il più incisivo profilo della rispondenza
dei risultati effettivamente conseguiti agli obiettivi programmati, trova
il suo fondamento non negli articoli 100, 125 e 130 della Costituzione, ma
nei principi di buon andamento dei pubblici uffici (art. 97 Cost.), della
responsabilità dei pubblici funzionari (art. 28 Cost.), del tendenziale equilibrio
del bilancio (art. 81 Cost.) e del coordinamento della finanza pubblica (articoli
117 e 119 Cost., articolo quest’ultimo che, nel testo riformato dalla
legge costituzionale n.3/2001, richiede, tra l’altro, in un’ottica
di cosiddetto “federalismo solidale”, anche la verifica delle
quantità e dell’utilizzo efficiente ed economico delle risorse che le
Regioni più ricche destinano, con proprio sacrificio, a quelle più povere
per mezzo del “fondo perequativo” o delle risorse aggiuntive e
degli interventi speciali decisi dallo Stato).
Al riguardo
occorre ribadire che le Sezioni regionali della Corte dei conti non sono da
considerare come organi dello Stato-persona che controllano le Regioni e gli
enti locali, ma come organi della Repubblica, e cioè espressione, ai sensi
della nuova formulazione dell’articolo 114 della Costituzione, di Comuni,
Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.
La legge n.131/2003
(c.d. legge “La Loggia”) ha confermato l’estensione del
controllo sulla gestione della Corte dei conti a Regioni ed enti locali.
Infatti, l’art.
7, comma 7, ha disposto che “La Corte dei conti, ai fini del coordinamento
della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da
parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al
patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza
dell’Italia all’Unione europea. Le sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa
del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle
leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva
competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento
dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente
ai consigli degli enti controllati. Resta ferma la potestà delle Regioni a
statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di adottare
particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità. Per la determinazione
dei parametri di gestione relativa al controllo interno, la Corte dei conti
si avvale anche degli studi condotti in materia dal Ministero dell’interno”.
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La programmazione
dei controlli sulla gestione e lo sviluppo del procedimento
Nell'ottica
delle nuove forme e misure del controllo introdotte dalla legge n.20/1994
e successive modificazioni, rilievo essenziale assumono le attività della
programmazione annuale del controllo e della scelta dei parametri di valutazione.
Questi ultimi opportunamente non sono stati fissati in via preventiva ed esclusiva
dal legislatore, nella consapevolezza dell'empiricità del controllo sulla
gestione, carattere che impone che lo stesso debba essere compiuto sulla base
di modelli operativi nascenti dalla comune esperienza e razionalizzati nelle
conoscenze tecnico-giuridiche delle discipline economiche e aziendalistiche.
L'art. 5 della
deliberazione n.14/2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti ha, da
ultimo, ribadito l’attribuzione alle stesse Sezioni Riunite dei compiti
di programmazione generale del controllo sulla gestione: infatti, tale norma
prevede che esse definiscano, entro il 30 ottobre di ciascun anno, il quadro
di riferimento programmatico, anche pluriennale, delle indagini di finanza
pubblica e dei controlli sulla gestione, nonché i relativi indirizzi di coordinamento
e criteri metodologici di massima.
Le Sezioni
Riunite programmano, inoltre, entro il 15 novembre eventuali indagini relative
a più Sezioni, tenendo conto anche delle eventuali richieste formulate dal
Parlamento e determinano, secondo i criteri di prevalenza, la Sezione competente,
ovvero definiscono le modalità della collaborazione operativa fra le varie
Sezioni. I programmi di indagine intersettoriale relativi ad analisi generali
della finanza pubblica possono essere svolti direttamente dalle Sezioni Riunite
anche in collaborazione con le Sezioni di controllo.
In base a
tali indicazioni le Sezioni centrali e regionali di controllo, previa analisi
di fattibilità, deliberano i propri programmi di controllo, di norma, entro
il 30 novembre di ciascun anno: questi individuano anche metodologie di analisi
sul funzionamento dei controlli interni, al fine di verificarne l'azione e
di trarre indirizzi per la successiva programmazione delle attività di controllo.
Della programmazione
dell'attività di controllo sulla gestione, il Presidente della Corte e i Presidenti
delle Sezioni regionali danno comunicazione rispettivamente ai Presidenti
dei due rami del Parlamento ed ai presidenti
dei Consigli regionali.
La Corte
Costituzionale, nella sentenza n.29/1995, ha evidenziato come la magistratura
contabile, non potendo estendere le sue verifiche sulla generalità delle pubbliche
amministrazioni, debba operare controlli a campione “mirando il proprio
esame alle materie, ai settori e alle gestioni ritenuti cruciali”, individuati
non di volta in volta in assoluta discrezione, ma ricompresi negli annuali
programmi di controllo “in modo da assicurare maggiormente - anche a
garanzia dell'ente controllato - la razionalità e la trasparenza del proprio
operato, oltre che l'intellegibilità dei
risultati ottenuti”.
La legge n.20/1994
ha, comunque, sancito alcune linee direttrici, quasi dei parametri, per lo
svolgimento del controllo sulla gestione: si tratta della valutazione dei
tempi, dei modi e dei costi dell'azione amministrativa e dello svolgimento
delle relative comparazioni per verificarne, oltre alla legittimità e regolarità,
l'efficacia, l'economicità e l'efficienza (le famose cosiddette “3E”).
Il tempo
dell'azione amministrativa prende rilievo nella programmazione operata dalla
P.A., la quale assume struttura e forma, ad. es., nel bilancio pluriennale
e nella relazione previsionale e programmatica, ma anche in altre norme ed
atti programmatici, fornendo così al controllo dei termini di raffronto.
Il modo
dell'azione dà luogo ad indizi sul buon andamento e naturalmente si riverbera
sui costi: entrambi questi elementi (tempi e modi) sono veri e propri indicatori
dell'efficienza e dell'efficacia dell'attività di amministrazione attiva.
I costi
sono le quantità di risorse finanziarie impiegate per erogare servizi pubblici,
mentre le comparazioni sono i raffronti che la Corte effettua, ad es.,
fra i risultati dell'attività di enti consimili nello stesso periodo di tempo ovvero
fra i risultati conseguiti dall’ente controllato nello svolgimento di
una certa attività in alcune, diverse annualità.
L’efficacia
è l’idoneità dell’Amministrazione a raggiungere gli obiettivi
dell’azione amministrativa o gli standard dei servizi; essa è
data dal rapporto tra risultati ed obiettivi ed esprime “il tasso del
successo”.
L’economicità
consiste nella razionale acquisizione e utilizzazione delle risorse umane
e materiali, e si sostanzia “nell’esame delle alternative”.
L’efficienza,
infine, è l’idoneità dell’Amministrazione a raggiungere
i risultati massimi con una quantità determinata di risorse oppure a raggiungere
gli obiettivi predeterminati con la quantità minima di risorse; essa è data
dal rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti, tra input
e output, ed esprime “il tasso di rendimento” dell’apparato
(G. Cogliandro La diade pubblico/privato nel controllo di gestione, in
Rivista della Corte dei conti, n. 1/1997, p. 272).
Resta da chiarire
la questione della “misura" di tale tipo di controllo, ovvero
del suo effetto finale. Infatti, non ogni attività di verifica svolta da un
organo estraneo all'Ente è qualificabile come controllo, ma solo quelle che
prevedono una qualche conseguenza dal suo esito negativo.
Al riguardo occorre dire che, a parte eventuali
segnalazioni alla Procura regionale della Corte dei conti (nel caso siano
emersi dal controllo svolto elementi tali da far ipotizzare la sussistenza
di un danno erariale) o alla Procura della Repubblica (nel caso in cui sia
ipotizzabile la sussistenza di un reato), la Corte dei conti, ai sensi dell’art.3,
comma 6 della legge n.20/1994, riferisce, almeno annualmente, al Parlamento
ed ai Consigli regionali sull'esito del controllo eseguito.
E’
prevista, anche, la possibilità per la Corte dei conti di chiedere alle Amministrazioni
pubbliche non territoriali (escluse, quindi, le Regioni, le Province e i Comuni)
il riesame di atti ritenuti non conformi a legge. Se l'Amministrazione conferma
gli atti senza modificarli, la Corte dei conti, ove ne rilevi l'illegittimità,
ne dà avviso all'organo generale di direzione.
Inoltre le relazioni della Corte sono inviate
alle Amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi
altro momento, le proprie osservazioni.
Le Amministrazioni, dal canto loro, sono
tenute a comunicare alla Corte ed agli organi elettivi le misure adottate
conseguenzialmente alle osservazioni della Corte. La violazione di tale dovere
da parte dei titolari degli organi competenti dell’Amministrazione interessata
è suscettibile di essere eventualmente valutata ai fini della responsabilità
degli stessi (disciplinare, amministrativa o, in ultima analisi, anche penale
per il reato di omissione di atti d’ufficio).
Grande importanza
assume, in materia, la collaborazione fra gli organi di controllo interno
e la Corte dei conti. Anche se, nella fase attuale di riordino delle Amministrazioni
pubbliche, il processo di avvio a regime degli organi di controllo interno
è parso molto lento. Ciò non ha consentito, se non in modesta misura, l'esercizio
di un vero raccordo di coordinamento tra controlli esterni ed interni, proprio
perché quest’ultimi sono stati finora, in genere, scarsamente funzionanti.
Al riguardo
si veda, ad es., la deliberazione n.19/2002/G del 28.05.2002 della Sezione
centrale del controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni dello
Stato della Corte dei conti con la quale è stata approvata la “Relazione
riguardante il funzionamento dei servizi di controllo interno e lo stato di
attuazione del Dlgs. 30 luglio 1999, n.286 nelle amministrazioni dello Stato
con riferimento all’anno 2001”.
Con tale relazione
vengono sostanzialmente confermati i giudizi negativi espressi nella precedente
relazione circa lo scarso funzionamento (o, a volte, addirittura la mancata
costituzione degli organi competenti) dei servizi di controllo interno. Si
sottolinea, ad es., che la valutazione dei dirigenti in pratica non risulta
effettuata, di conseguenza questi finiscono generalmente per percepire i c.d.
compensi di risultato “a pioggia” senza il previsto collegamento
con i risultati effettivamente conseguiti.
La relazione
per l’anno 2002, approvata con delibera n.15/2003/G del 26.05.2003,
ha evidenziato come il meccanismo dello “spoil system",
con l'attuazione della legge n.145/2002 (cd. riforma "Frattini") nel 2° semestre
2002, abbia prodotto effetti, in alcuni casi, di "rallentamento nell'espletamento
delle funzioni" dirigenziali ed anche "sui controlli interni di gestione ai
quali sono mancate sicure linee guida per operare".
Inoltre, “le
ripetute notizie di un’ulteriore modifica della legge….continuano
a mantenere vive le incertezze dei dirigenti in relazione alla durata dei
loro incarichi”.
La Corte riferisce
che “nei 14 ministeri sono stati stipulati 281 contratti, di cui 167
costituiscono rinnovi dei precedenti incarichi, mentre 114 sono nuove ‘acquisizioni’”.
Il maggior numero di sostituzioni si è riscontrato, nel semestre, nei ministeri
dell’economia e delle finanze (35), infrastrutture (21), istruzione
(18) e attività produttive (14).
La relazione
evidenzia ancora che i compensi accessori di risultato, anche nel 2002, sono
stati corrisposti ai dirigenti “in modo forfettario o in misura percentuale
stabilita in sede di concertazione con le organizzazioni sindacali, ma senza
un sicuro riferimento a risultati effettivamente valutati”. Eccezione,
al riguardo, è rappresentata solo dalla Presidenza del Consiglio, dal Ministero
dell’economia e delle finanze e dal Ministero degli esteri.
La relazione,
di contro, evidenzia i progressi conseguiti nell’attivazione dei servizi
di controllo strategico, ormai tutti costituiti e operanti in ausilio alle
attività di programmazione e di indirizzo degli organi politici.
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LA RESPONSABILITA’AMMINISTRATIVA
LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA IN GENERALE
Passando ora ad esaminare l’istituto della responsabilità amministrativa
per danni erariali (o responsabilità amministrativo-contabile), occorre subito
sottolineare che tale istituto, a seguito delle leggi di riforma del 1994
(decreto legge n.453/1993, convertito in legge n.19/1994 e legge n.20/1994)
e del 1996 (decreto legge n.543/1996, convertito in legge n.639/1996, contenente
modifiche ed integrazioni delle norme prima citate), ha subito una profonda
modificazione rispetto alle elaborazioni tradizionali della giurisprudenza
della Corte dei conti.
Tanto che
la Corte costituzionale, con due sentenze emanate nel 1998 (sentenza 20 novembre
1998, n.371 e sentenza 30 dicembre 1998, n.453), ha parlato di “una
nuova conformazione della responsabilità amministrativa”, la cui natura
è mista, non più esclusivamente risarcitoria, ma anche e soprattutto “sanzionatoria”.
Se si esaminano
in parallelo la riforma della pubblica amministrazione e la riforma dell’istituto
della responsabilità amministrativa nella sua nuova conformazione, si può
facilmente notare la stretta interconnessione tra le stesse.
E ciò, in
quanto entrambe le riforme sono state dettate dall’esigenza di assicurare
l’efficienza della P.A.
La riforma
del 1994 ha, infatti, affermato innanzitutto il carattere personale della
responsabilità amministrativa, limitando (con le ulteriori modifiche introdotte
nel 1996) quest’ultima alle sole ipotesi di dolo o colpa grave (ed escludendo
così la colpa lieve), ed ha stabilito, inoltre, dato il carattere personale
della responsabilità amministrativa, che l’effetto della sua trasmissibilità
agli eredi si verifica soltanto nelle ipotesi di illecito arricchimento del
dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi, mentre l’effetto
della solidarietà si realizza solo nei confronti dei concorrenti che abbiano
conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo (art. 3, commi
1 ed 1 quinquies della legge 20 dicembre 1996, n. 639 di conversione
del d.l. n.543/1996).
Ne consegue
una limitazione dell’area della risarcibilità ed un conseguente accollo
a carico dei bilanci pubblici di danni che, secondo le leggi preesistenti,
avrebbero dovuto gravare su pubblici amministratori o funzionari, ovvero sui
loro eredi.
Sicuramente
le limitazioni in tema di trasmissibilità agli eredi e di solidarietà rispondono
ad esigenze di giustizia (è, infatti, ingiusto far rispondere chi non è colpevole
di danni provocati da altri); ma la limitazione della responsabilità alle
sole ipotesi di dolo o colpa grave risponde anche allo scopo del perseguimento
dell’efficienza della P.A., cui prima si è fatto cenno.
Lo ha sottolineato
la stessa Corte costituzionale, la quale, con la già citata sentenza n.371
del 20 novembre 1998, relativa alla questione di legittimità costituzionale
della norma che limita la responsabilità amministrativa ai casi di dolo o
colpa grave, ha parlato, come s’è detto prima, di “un processo
di nuova conformazione dell’istituto”, che fa riscontro alla “revisione
dell’ordinamento del pubblico impiego, attuata, in epoca di poco precedente,
dal decreto legislativo n. 29 del 1993, cui ha fatto seguito il decreto legislativo
n.80 del 1998, attraverso la cosiddetta privatizzazione, in una prospettiva
di maggiore valorizzazione dei risultati dell’azione amministrativa,
alla luce degli obiettivi di efficienza e di rigore di gestione”.
Appare evidente,
dice ancora la Corte costituzionale, che in questo processo di “nuova
conformazione della responsabilità amministrativa e contabile” deve
essere valutata positivamente la limitazione della responsabilità amministrativa
ai soli casi di dolo o colpa grave, poiché essa risponde all’intento
di “predisporre, nei confronti dei dipendenti e degli amministratori
pubblici, un assetto normativo in cui il timore della responsabilità non esponga
all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività
amministrativa”.
In altri termini,
nella gestione della cosa pubblica occorre evitare che l’amministratore
o il dipendente sia frenato dall’ossessivo timore di sbagliare. Egli,
pertanto, non deve essere ritenuto responsabile di qualsiasi comportamento
colposo, ed in particolare di quegli errori che, talvolta, è quasi inevitabile
che accadano.
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E ciò, anche in considerazione
del maggior grado di diligenza e professionalità che oggi, nel nuovo assetto
della Pubblica Amministrazione, si richiede ai dirigenti ed ai funzionari
pubblici.
D’altronde
si deve ritenere, come sottolinea ancora la Corte costituzionale, che “nella
combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che connotano l’istituto
qui in esame, la disposizione in questione risponde alla finalità di determinare
quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato
e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio
tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva
della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo”.
Infatti, la
citata sentenza n.453 del 30 dicembre 1998 della Corte Cost., dopo aver ribadito
che la norma che ha disposto la limitazione della responsabilità per danno
erariale ai casi di dolo e colpa grave “si colloca nell’ambito
di una nuova conformazione della responsabilità amministrativa e contabile,
secondo linee volte, fra l’altro, ad accentuarne i profili sanzionatori
rispetto a quelli risarcitori”, sancisce che, nell’ipotesi di
concorso nello stesso evento di danno di soggetti che hanno agito con dolo
e di soggetti che hanno agito solo per colpa grave, la limitazione del principio
di solidarietà soltanto ai primi non viola il principio di uguaglianza, “giacché
proprio il trasferimento del peso del risarcimento dal maggiore al minore
colpevole rischierebbe di non essere consono a tale principio”.
Con tale pronuncia,
la Corte ha chiarito, ancora, che la norma in questione non comporta la necessità
di condannare i responsabili a titolo di dolo all’intero danno ed i
responsabili a titolo di colpa grave ad un’ulteriore quota, poiché la
disposizione di cui si tratta è da interpretare nel senso che questi ultimi
“restano obbligati solo in via eventuale dopo l’infruttuosa escussione
di coloro che abbiano agito con dolo”.
Pertanto,
nelle ipotesi di concorso tra responsabili per dolo o per illecito arricchimento
e responsabili per colpa grave, deve parlarsi di una responsabilità principale
dei primi e di una responsabilità sussidiaria dei secondi.
E ciò, in
quanto solo se si perviene alla condanna dell’effettivo colpevole, si
riesce a diffondere il convincimento della necessità di tenere sempre un comportamento
corretto e si riesce a dare all’istituto della responsabilità amministrativa
quella nuova conformazione, sulla quale si è tanto insistito.
Le innovazioni
normative hanno previsto non solo l’affermazione che la responsabilità
amministrativa è personale, la sua limitazione ai casi di dolo o colpa grave,
la trasmissibilità del debito agli eredi soltanto nelle ipotesi di illecito
arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli
eredi, nonché la limitazione della solidarietà alle ipotesi di dolo o illecito
arricchimento, ma anche l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali
(art. 3, comma 1 della legge n.639 del 1996), il divieto di agire contro gli
amministratori per la mancata copertura minima dei costi dei servizi (art.
3, comma 2 ter della legge n.639 del 1996), la durata quinquennale
(anziché decennale, come era in precedenza) della prescrizione (art. 3, comma
2 bis e comma 2 ter della legge n.639 del 1996), prescrizione
che solo in caso di occultamento doloso del danno decorre, non dalla data
in cui si è verificato il fatto dannoso, com’è la regola, ma dalla data
della sua scoperta (art. 2 della legge n.20 del 1994). Inoltre, qualora la
prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale sia maturata a
causa di omissione o ritardo nella denuncia del fatto, del danno erariale
rispondono i soggetti che hanno omesso o ritardato la denuncia (art. 1, comma
3 della legge n.20 del 1994). Ed ancora, le norme già citate, hanno disposto
la sussistenza della responsabilità anche quando il danno è stato causato
ad Amministrazione diversa da quella di appartenenza (art. 3, comma 4 della
legge n.639 del 1996), la necessità di tener conto, nel giudizio di responsabilità,
dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità
amministrata in relazione al comportamento per il quale è sorto il giudizio (art. 3, comma 1 bis della legge n.639
del 1996), la previsione che, nel caso di deliberazioni di organi collegiali,
la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto
favorevole (e non anche agli astenuti, come si riteneva in precedenza) e la
previsione che la responsabilità per atti di competenza degli organi tecnici
o amministrativi non si estende ai titolari degli organi politici che in buona
fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione
(art. 3, comma 1 ter, della legge n.639 del 1996).
Riguardo l’insindacabilità
nel merito delle scelte discrezionali, occorre dire che, comunque, non è esclusa,
dal sindacato giurisdizionale sugli atti amministrativi discrezionali, la
verifica circa la presenza del vizio dell’eccesso di potere (che è uno
dei tre vizi di legittimità, insieme con l’incompetenza e la violazione
della legge).
La Corte dei
conti dovrà, però, limitarsi a verificare che la scelta discrezionale non
abbia violato i cosiddetti “limiti interni” della discrezionalità
amministrativa (e, cioè, che essa abbia perseguito l’interesse pubblico,
che sia stata conforme alla causa del potere esercitato ed ai canoni di logica,
razionalità ed imparzialità), ad esclusione di un sindacato che scenda alla
verifica dell’articolazione concreta e minuta della scelta adottata.
In ordine alla funzione attuale della responsabilità
amministrativa, si deve, quindi, dire che oggi prevale senz’altro la
funzione sanzionatoria, tranne i casi di dolo e di illecito arricchimento,
per i quali, ovviamente, prevale la funzione recuperatoria.
Quel che maggiormente
si vuole conseguire, infatti, è un effetto deterrente e di prevenzione e,
cioè, che il pubblico amministratore o dipendente eviti di porre in essere
comportamenti che possano produrre danni.
Ed il processo
di limitazione e di soppressione dei controlli esterni di legittimità, come
si diceva prima, amplifica, di fatto, tale funzione
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IL GIUDIZIO DI
RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
L’azione
di responsabilità amministrativa per danni erariali viene attivata dal procuratore
regionale mediante atto di citazione, che deve essere notificato al convenuto,
sul presupposto che l’istruttoria preliminare al giudizio abbia fornito
adeguati elementi per convenire uno o più soggetti.
L’istruttoria
preliminare, a sua volta, viene avviata dal P.M. allorché egli abbia avuto
conoscenza di una notizia damni, cioè di fatti che possano aver determinato
un danno all’erario.
Tale notizia può essere acquisita in vario modo:
informazione da parte di altri uffici della Corte o di altri organi di magistratura,
denunce da parte di una Pubblica Amministrazione o di privati cittadini, articoli
di stampa….
Se la notizia
in questione appare, ad una prima verifica, non manifestamente infondata,
il P.M. procede alle conseguenti indagini per individuare i possibili responsabili
e, quindi, immediatamente (e, comunque, prima di emettere l’atto di
citazione) notifica a questi ultimi un “invito a dedurre”, contestando
i fatti che possono esser loro addebitati affinché possano predisporre le
loro difese orali e documentali (è la stessa funzione svolta dall’avviso
di garanzia nel procedimento penale) ed invitandoli a depositare, entro un
termine non inferiore a trenta giorni dalla notifica dell’invito a dedurre,
le proprie deduzioni ed eventuali documenti e/o a chiedere di essere ascoltati
personalmente.
Entro 120
giorni dalla scadenza di tale termine (salvo che il P.M. chieda, alla competente
Sezione giurisdizionale, una proroga) l’organo requirente deve emettere
atto di citazione in giudizio (o, se i fatti si sono rivelati insussistenti,
decreto di archiviazione).
Il procuratore generale ed i procuratori regionali
esplicano la funzione di pubblico ministero, agiscono, infatti, nell'interesse
obiettivo della legge.
Il P.M. contabile
“non è una sorta di sostituto processuale dell'Amministrazione”
(Cass., 2.3.1982, n. 1282). Egli opera a difesa del corretto svolgimento della
funzione pubblica e riveste pertanto una posizione autonoma e neutrale, non
vincolata alle valutazioni della autorità amministrativa.
Il procuratore
generale o regionale della Corte dei conti esercita (o meglio è obbligato
ad esercitare) l'azione pubblica di responsabilità d'ufficio, laddove ritenga
ve ne siano le condizioni (principio dell’obbligatorietà dell’azione,
analogo a quello previsto per l’azione penale). Infatti, a differenza
del giudizio che si svolge davanti agli organi della giustizia amministrativa
(Consiglio di Stato e T.A.R.), il quale nasce per la necessità di un privato
o di una amministrazione di vedere tutelati determinati interessi, per cui
la legge lascia alle parti stesse l'iniziativa e l'impulso processuale, il
giudizio di responsabilità amministrativo-contabile che si svolge dinanzi
alla Corte dei conti è, invece, un giudizio che sorge per le obiettive esigenze
di assicurare la corretta gestione dei beni di proprietà della P.A., per cui
può dirsi che esso persegue finalità che si collocano al di là delle esigenze
delle parti.
Il relativo
giudizio è, dunque, un giudizio obiettivo, come quello penale, e come quello
penale postula la presenza di un organo, il procuratore generale o regionale
della Corte dei conti, appunto, che tali esigenze obiettive istituzionalmente
difende.
È da segnalare,
infine, che la Corte dei conti può delegare adempimenti istruttori a funzionari
delle amministrazioni ed avvalersi di consulenti tecnici. La delega a funzionari
regionali è disposta d'intesa con il Presidente della Regione e della Provincia
autonoma (art.2, commi 4 e 4bis della
legge n.19/94). Inoltre, il P.M. contabile si avvale normalmente degli organi
di polizia, in genere della Guardia di Finanza.
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ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
Per la sussistenza
della responsabilità amministrativa è necessaria la presenza di un elemento
oggettivo e di un elemento soggettivo.
L’elemento
oggettivo ed il soggetto attivo
L’elemento
oggettivo della responsabilità amministrativa è costituito dalla condotta
(attiva o omissiva) e dal danno all’erario, che devono essere legati
tra di loro dal nesso di causalità. Occorre, cioè, che il danno sia
stato causato dalla condotta del soggetto agente.
La condotta
deve essere stata posta in essere in violazione degli obblighi di servizio
da un soggetto in rapporto di servizio con la pubblica amministrazione.
Non è necessario,
quindi, il rapporto d’impiego, ma è sufficiente che il soggetto attivo
sia inserito nell’organizzazione della pubblica amministrazione in base
ad un rapporto di servizio (anche nel caso si tratti di esercizio privato
di pubbliche funzioni) e vi sia l’assunzione di particolari vincoli
ed obblighi diretti ad assicurare il buon andamento dell’attività affidata
e la rispondenza di essa alle esigenze generali cui è preordinata.
Perché vi
sia responsabilità, alla condotta (anche omissiva) deve seguire il danno
erariale, cioè le finanze pubbliche devono aver subito un’ingiusta
diminuzione patrimoniale o, comunque, un pregiudizio economico.
Tale danno,
per essere risarcibile, deve essere effettivo ed attuale.
Esso può essere
anche conseguenza solo indiretta della condotta del pubblico dipendente, che,
ad es., può aver arrecato un danno a terzi agendo in violazione dei propri
doveri. Danno che viene poi risarcito, ai sensi dell’art. 28 della Cost.,
dall’Ente pubblico, salvo il recupero dell’importo risarcito da
parte della Corte dei conti.
Tale circostanza
è, ad es., abbastanza frequente nel mondo della scuola, allorché alunni, affidati
alle strutture scolastiche (nelle ore di lezione, nelle gite scolastiche,
nelle visite…), si procurino o subiscano danni fisici.
La fattispecie
del danno indiretto, inoltre, ha ricevuto un potenziale enorme ampliamento
a seguito della sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n.500 del 1999,
che ha affermato la risarcibilità anche della lesione degli interessi legittimi
(e non solo dei diritti soggettivi, come si era ritenuto sino a quel momento)
ad opera di un’attività illegittima e colpevole della pubblica amministrazione.
Negli ultimi anni ha, poi, assunto grande importanza
nella giurisprudenza della Corte dei conti (soprattutto a seguito dello scoppio
della c.d. “tangentopoli”) la questione della risarcibilità del
cd. “danno all’immagine” della P.A., quale lesione del prestigio
subita da una Amministrazione pubblica a seguito di un reato commesso da un
amministratore o dipendente pubblico.
Secondo la
Corte di Cassazione (sentenza n.5668 del 1997) tale danno è un vero e proprio
danno patrimoniale, in quanto il danno all’immagine della P.A., pur
se non comporta una diminuizione patrimoniale “diretta”, è, tuttavia,
suscettibile di una valutazione economica sotto il profilo della spesa necessaria
al ripristino del bene giuridico leso, consistente nella compromissione di
beni immateriali, cioè nella grave perdita di prestigio e nel grave detrimento
dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato. Si tratterebbe,
quindi, di un danno patrimoniale “indiretto”.
Sulla natura
patrimoniale o non patrimoniale del danno erariale arrecato alla P.A. a seguito
della lesione della sua immagine, comunque, la stessa giurisprudenza della
Corte è stata oscillante.
Inoltre, tra
le pronunce aderenti al primo dei suddetti orientamenti (cioè danno all’immagine
come danno patrimoniale “indiretto”), ve ne sono alcune (minoritarie)
che sostengono che, nei casi di specie, il P.M. contabile deve fornire quantomeno
un principio di prova che vi sia stata una precisa attività della P.A., suscettibile
di valutazione economica, effettivamente diretta a ripristinare, nel caso
concreto, il prestigio e l’immagine dell’Ente danneggiato (perciò
si parla di “danno da ripristino”). In mancanza, va esclusa la
sussistenza di un danno risarcibile.
Proprio il
costo della suddetta specifica attività “ripristinatoria” della
P.A. (anche se determinato in via solo equitativa) configurerebbe, appunto,
in questi casi il danno erariale da risarcire.
Invece non
ritiene necessaria la prova di una specifica attività “ripristinatoria”
della P.A., una giurisprudenza a carattere evolutivo (oggi maggioritaria)
e, forse, più corrispondente a quella nuova conformazione della responsabilità
amministrativa (avente natura sanzionatoria, più che risarcitoria) di cui
s’è detto prima.
Altre sentenze,
poi, come si accennava, affermano direttamente la risarcibilità della lesione
dell’immagine della P.A. come danno non patrimoniale.
Segue questo
orientamento, ad es., la sentenza 26 settembre 2001, n.821 della Sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per l’Abruzzo che sostiene che, nei casi in cui
il dipendente o l’amministratore pubblico abbiano, ad es., percepito
tangenti, essi possono essere condannati a risarcire tanto il danno patrimoniale
(diretto) arrecato all’Ente quanto quello non patrimoniale (anche questo
“diretto”) per la lesione di immagine.
Infatti, afferma
la citata sentenza che risulta “sufficientemente provata la sussistenza
di un nocumento (patrimoniale) per l’ente appaltante, in caso di percezione
di tangenti da parte dei suoi amministratori o funzionari”, in quanto
in tale ipotesi si determina un “sistema economico nel quale inevitabilmente
l’imprenditore è portato a considerare la somma oggetto della dazione
come elemento di costo, del quale deve necessariamente tenere conto nel determinare
il prezzo di offerta”. In tali casi “si è in presenza di gravi,
precisi e concordanti indizi di costi aggiuntivi e, conseguentemente, di danno
per l’ente appaltante”.
Tale danno
di natura patrimoniale è da quantificarsi in misura pari, quanto meno, alle
tangenti accertate, poiché è del tutto ragionevole ritenere che il vantaggio
patrimoniale che l’imprenditore pensa di trarre dal rapporto instaurato
(o che si vuole instaurare) sia maggiore della somma di danaro corrisposta
(o, almeno, non inferiore alla stessa).
Ma in tale
ipotesi, per i giudici abruzzesi, il dipendente e l’amministratore pubblico
sono da ritenersi responsabili anche del danno non patrimoniale costituito
dalla lesione di interessi immateriali di carattere generale, quali il buon
andamento e l’imparzialità dei pubblici uffici (art.97 Cost.) e dalla
lesione del prestigio, dell’immagine e della reputazione della personalità
pubblica dello Stato.
Viene, infatti,
sottolineato, nella menzionata sentenza, “il discredito provocato alla
pubblica amministrazione da comportamenti illeciti dei pubblici funzionari
di particolare gravità e risonanza pubblica” che arreca un pregiudizio
economico, che “si evince non solo dalle risultanze del processo penale
celebrato a carico del convenuto e conclusosi con la condanna del medesimo;
quanto e soprattutto dalla gravità dei fatti e dalla diffusione raggiunta
dalla notizia della vicenda”.
La percezione
di tangenti per il compimento di atti contrari ai doveri del proprio ufficio,
reca, infatti, “allarme sociale” e ne consegue una grave lesione
dell’immagine dell’Ente “sotto il profilo della perdita
di prestigio e decoro e, soprattutto, dell’affidamento che la collettività
ripone nella P.A.”.
Inoltre, tale
sentenza osserva che “non può ritenersi che il recupero del prestigio
e del decoro sia conseguibile con episodici strumenti di divulgazione di una
netta presa di distanza dall’attività posta in essere dal funzionario
infedele. Il ripristino dell’immagine della P.A. si snoda attraverso
una graduale e continua azione di miglioramento dell’efficienza, della
produttività dei servizi resi alla collettività, dell’organizzazione
della P.A., per renderla più concretamente sollecita a soddisfare i bisogni
e la domanda di servizi della collettività, trasparente e controllabile dalla
pubblica opinione”.
La questione
circa la natura del danno risarcibile all’immagine della P.A. dovrebbe
ritenersi ormai definita, essendo in proposito
intervenute recentemente le Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede di risoluzione
di questione di massima (sentenza n.10/2003/QM del 23.04.2003).
Tale sentenza
sottolinea, tra l’altro, come danno non patrimoniale e danno morale
siano nozioni distinte. Infatti, “il primo comprende ogni conseguenza
pregiudizievole di un illecito che, non prestandosi ad una valutazione monetaria
di mercato, non possa essere oggetto di risarcimento sebbene di riparazione,
mentre il secondo consiste nella cosiddetta pecunia doloris".
Inoltre, le
SS.RR. chiariscono che il danno all’immagine della P.A. rientra nella
nozione di c.d. danno esistenziale e, quindi, nell’ambito dei danni
non patrimoniali, quale danno-evento
(e non nell’ambito, invece, del danno patrimoniale riflesso quale danno-conseguenza).
Al riguardo,
le SS.RR. ritengono che le tre categorie tradizionali di danno identificate
dalla Corte di Cassazione (danno biologico, danno morale e danno patrimoniale)
dovrebbero essere ridefinite nel senso che il danno biologico (cioè il peggioramento
della qualità della vita del danneggiato dipendente da una lesione fisica
o psichica) risulta essere solo un sotto-tipo del danno esistenziale.
Il danno esistenziale
consiste nella forzosa rinuncia allo svolgimento di attività non remunerative,
fonte di compiacimento o benessere per il danneggiato, perdita che se causata
da una compromissione dell’integrità psicofisica si identifica, come
detto, nel sotto-tipo del danno biologico.
Il danno morale,
invece, “costituisce una mera sofferenza morale, una prostazione dell’anima,
un abbattimento dello spirito”.
Il danno patrimoniale,
infine, “costituisce una deminutio patrimonii" o una riduzione
della capacità reddittuale.
In ordine ai parametri utilizzabili per la quantificazione del danno
esistenziale all’immagine della P.A. ai fini della sua risarcibilità,
le SS.RR. affermano “ammissibile il ricorso alle presunzioni come idoneo
mezzo di prova a sostegno della domanda fin quando le conseguenze negative
fatte valere rimangano per la loro tipicità, entro i limiti dell’id
quod plerumque accidit e correlativamente debbono ammettersi oneri forti
di controprova per il convenuto che voglia dimostrare che il pregiudizio allegato,
al di là di ogni parvenza, in realtà non si è verificato. Sarà invece necessaria
adeguata prova, cadendo allora ogni automatismo presuntivo a favore dell’offeso,
ove si rivendichino conseguenze negative ulteriori e specifiche”.
Applicando questi principi, ne consegue che, per la quantificazione del
danno in questione, si può fare riferimento non solo alle spese di ripristino
del prestigio leso già sostenute, posto che si dimostrino coerenti con lo
scopo perseguito, ma “anche, e sul medesimo presupposto, a quelle ancora
da sostenere. In quest’ultimo caso, la valutazione equitativa, ex
art. 1226 c.c., dovrà fondarsi su prove anche presuntive od indiziarie”
(a carico dell’attore, cioè del P.M.), tra cui, appunto, le conseguenze
negative che, per dato di comune esperienza e conoscenza, derivino dalla lesione
all’immagine della P.A. Anche “le spese promozionali inserite
in bilancio” possono essere considerate con valore di prova presuntiva
od indiziaria, mentre non rientrano tra i parametri utilizzabili a questi
fini né la minore acquisizione di entrate collegabile con i comportamenti
censurati né il disservizio, che è, invece, una delle possibili componenti
del danno causato.
Inoltre, l’importo
della tangente, affermano le SS.RR. nella citata sentenza, non può costituire
ex se una valida ed automatica parametrazione per la quantificazione
del danno all’immagine, ma può concorrervi, unitamente ad altri elementi,
quali il ruolo, nel caso di specie, del percettore all’interno dell’apparato
pubblico.
La giurisprudenza
della Corte dei conti ha, poi, già da tempo chiarito che, in generale, ove
si ritenga certo il danno e difficile fornirne la prova (come nel caso del
danno non patrimoniale o del danno da disservizio) il giudice non può respingere
la domanda per difetto di prova, ma deve procedere alla valutazione equitativa
del danno ex art.1226 c.c. (seppure sulla base di parametri di valutazione
forniti dal pubblico ministero e oggettivamente riscontrabili, quali l’ampiezza
dei riflessi negativi e la rilevanza dell’attività svolta).
Il “danno
da disservizio”, infine, si realizza allorché il servizio che dovrebbe
essere prodotto o reso da un pubblico dipendente non viene prodotto o è prodotto
male.
Esso, secondo
la giurisprudenza recente della Corte dei conti che ha introdotto tale figura,
provoca un danno all’organizzazione ed allo svolgimento dell’attività
amministrativa, in quanto si verifica una minore produttività dei fattori
economici, e cioè, della combinazione del lavoro del personale con le risorse
destinate alla produzione di utilità, idonee a promuovere lo sviluppo economico
e sociale della collettività amministrata.
Pertanto la
quantificazione di tale danno, da valutarsi “in via equitativa”,
dovrà comprendere “i maggiori costi generali causati dallo spreco di
risorse economiche non utilizzate, secondo i canoni di legalità, efficienza,
efficacia, economicità e produttività”.
Appare evidente
il collegamento tra questo nuovo aspetto del danno erariale e le innovazioni
operate nel corso degli anni novanta (e di cui s’è parlato prima) in
ordine all’assetto normativo dell’attività della P.A. ed alla
valutazione della gestione e dei risultati di essa, sempre più vicine ai metodi
ed ai canoni aziendalistici privati.
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L’elemento
soggettivo
L’elemento
soggettivo della responsabilità amministrativa è, invece, costituito dalla
colpevolezza, che può essere definita come un atteggiamento antidoveroso
della volontà del soggetto agente.
Perché sussista
la responsabilità amministrativa, la colpevolezza può concretizzarsi, oggi,
come già ricordato prima, solo in una delle due seguenti figure: il dolo o
la colpa grave.
Al di sotto della soglia della colpa grave non
vi è responsabilità amministrativa.
Si è già detto
che l’innalzamento di tale soglia è stato valutato non come una riduzione
del livello di diligenza richiesto ad amministratori e dipendenti pubblici,
ma, al contrario, come una meditata considerazione del maggior grado di diligenza
e professionalità che le recenti riforme della pubblica amministrazione e
la cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego oggi richiedono agli stessi.
Tra l’altro
è bene ricordare che, comunque, attraverso l’esercizio del potere riduttivo,
rimesso al prudente apprezzamento dei giudici contabili, di fatto, anche prima
della riforma, veniva generalmente esclusa la condanna dei soggetti la cui
condotta era giudicata non gravemente colposa.
Il dolo
Il dolo è la forma
tipica della volontà colpevole e si realizza allorché l’azione o l’omissione
venga posta in essere con la consapevolezza e la rappresentazione anticipata
dell’evento dannoso che ne seguirà e che, pertanto, è voluto.
La colpa
La colpa,
invece, consiste in un atteggiamento negligente ed antidoveroso della volontà
dal quale consegue un evento lesivo che, pur se previsto, non è intenzionalmente
voluto dal soggetto agente.
Quindi l’evento
non è voluto né direttamente né indirettamente dall’agente, anche se
questi può, nel caso concreto, aver accettato il rischio del proprio agire
antidoveroso. In quest’ultimo caso (da valutare con maggiore severità)
si parla di colpa cosciente (o anche di c.d. dolo eventuale o indiretto, perché
si tratta di una colpa ai confini con il dolo), quando cioè l’agente
ha previsto l’evento senza volerlo (perché, ad es., confidava nella
sua abilità nell’evitarlo, cosa questa frequente nei danni da incidenti
stradali).
Una definizione
della colpa non è contenuta nel codice civile; a tanto provvede, invece, il
legislatore penale.
L'art. 43 del c.p. stabilisce, infatti, che il
delitto colposo o contro l'intenzione si realizza "quando l'evento, anche
se preveduto, non è voluto dall'agente e si verifica a causa di negligenza
o imprudenza o imperizia, ovvero per inosservanza di leggi, regolamenti, ordini
o discipline".
La colpa può
essere grave, lieve o lievissima.
La colpa
grave, come detto, è l’unica rilevante oggi ai fini della configurabilità
della responsabilità amministrativa. Essa consiste, in generale, in un comportamento
avventato, scriteriato, di straordinaria negligenza, tale da contrastare anche
con quel minimo di diligenza che persino le persone al di sotto della media
sociale sono solite usare.
La colpa
lieve, invece, si configura allorché sia mancata quella diligenza che
una persona media, di comune intelligenza adotta nella cura dei propri interessi
e nello svolgimento dei rapporti sociali. Essa è richiesta perché sussista
la responsabilità contrattuale.
Infine, la
colpa lievissima è quella che si verifica per la violazione di quella
diligenza che si richiede ad un soggetto di spiccata intelligenza, intuito
o capacità professionali eccezionali. La sua presenza, in passato, si riteneva
potesse configurare solo la responsabilità extracontrattuale (detta
anche aquiliana o per fatto illecito). Oggi neanche questa.
Per la determinazione
del tipo di condotta in concreto prescritta, la legge rinvia, direttamente
o indirettamente, a norme più specifiche, contenute in altre fonti, anche
metagiuridiche (usi, costumi, regole sociali ed associative, prassi) cui ogni
modello di agente dovrebbe adeguarsi.
Oggi, infatti,
non esiste più un parametro unitario cui far riferimento per la valutazione
del comportamento colposo, ma bisogna tenere conto del settore specifico nel
quale il soggetto responsabile opera.
Ciò in quanto
la tradizionale nozione del cosiddetto “buon padre di famiglia”
(art.1176 c.c.), parametro storicamente preso a raffronto per valutare
l’esistenza e l’intensità della colpa, si fondava essenzialmente
su di una normalità statistica: era considerato un buon cittadino chi, in
ogni suo comportamento, usava la diligenza cui erano soliti attenersi, in
identiche circostanze, i componenti della collettività.
Si poneva,
così, l’accento sul comportamento comune, come tale di maggioranza (solitamente
considerato normale, fisiologico), utilizzandosi un modello generale di diligenza
astratta.
Attualmente,
invece, si tende, come detto, ad interpretare la nozione ponendosi nell’ottica
dello specifico complesso normativo in cui è inserita; cosa questa che ha
accentuato il carattere relativo della diligenza, che deve adattarsi alle
caratteristiche di ciascuna situazione considerata.
Infatti, è
pacifica, oramai, la convinzione che non esiste un tipo fisso ed astratto
di “buon padre di famiglia” e che l’impegno richiesto al
debitore va valutato secondo il tipo di rapporto obbligatorio, cioè secondo
la natura della prestazione.
Occorre, pertanto,
esaminare il complesso delle circostanze in cui la singola fattispecie si
colloca per individuare, per ciascuna categoria di soggetti ed in base all’attività
da essi esercitata, un parametro o una figura sintomatica, in modo da consentire
la valutazione della condotta di ogni individuo appartenente alla specifica
categoria.
Per tale dottrina,
oggi prevalente, esistono tanti moduli di diligenza quanti sono i diversi
tipi di condotta in concreto richiesti e quanti sono i tipi di rischio.
Adottando
tali parametri “soggettivizzati” è possibile prescrivere standard
di comportamento più elevati in capo ai soggetti che risultino dotati (o che
dovrebbero essere dotati, ad es., per la funzione rivestita) di qualità positive
superiori a quelle dell’uomo medio.
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