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Gilda degli insegnanti Potenza

Natura, attribuzioni, ordinamento 

La Corte dei Conti

di Antonio Nenna

 

Un saggio articolato ed esaustivo sulla Corte dei Conti, gentilmente offerto alla Gilda di Potenza da un addetto ai lavori: Antonio Nenna, magistrato della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti  per la Basilicata. Un intervento autorevole, dunque, che arricchisce la nostra banca dati di uno strumento prezioso. E che si inquadra nel processo di formazione  giuridica “on line”, messo in atto dalla nostra Associazione, a vantaggio dei professionisti dell’istruzione.

Di seguito il testo del documento in formato ipertestuale.

 

E’ un servizio a cura del Cidog

LA CORTE DEI CONTI

NATURA GIURIDICA

ORDINAMENTO INTERNO DELLA CORTE DEI CONTI

ATTRIBUZIONI DELLA CORTE

Le funzioni di controllo 
Le funzioni giurisdizionali
Le funzioni consultive

 I CONTROLLI

LA RESPONSABILITA'AMMINISTRATIVA

ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA

L’elemento oggettivo ed il soggetto attivo
L’elemento soggettivo

CORTE DEI CONTI,

 CONTROLLI E

RESPONSABILITA’AMMINISTRATIVA

                                                                           di

Antonio Nenna

                                                                                 Magistrato della Sezione regionale

                                                                                 di controllo della Corte dei conti
per la Basilicata  

LA CORTE DEI CONTI

NATURA GIURIDICA

La Costituzione repubblicana del 1948 fa espressa menzione della Corte di conti, prevedendone le funzioni principali: l'art. 100 cost. stabilisce, infatti, che la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito.

L'art. 103, invece, attribuisce alla Corte la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
La Corte dei conti è un organo di natura magistratuale avente rilievo costituzionale

ORDINAMENTO INTERNO DELLA CORTE DEI CONTI

La disciplina dell'organizzazione e del funzionamento della Corte dei conti, contenuta nel testo unico del 1934 e in altre leggi speciali, è stata profondamente modificata dalle leggi n.19/1994 (di conversione del decreto legge n.453/1994) e n.20/1994, entrambe del 14 gennaio 1994, recanti “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti”, e da successivi decreti legge, più volte reiterati, l'ultimo dei quali è stato convertito in legge 20.12.1996, n.639.

Da ultimo è stata oggetto di modifiche nella struttura e nel funzionamento ad opera della deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n.14/2000 del 16 giugno 2000 e della legge 21.7.2000, n.202.

L'attuale struttura della Corte si articola in:

·        Le Sezioni riunite, che, in sede di controllo, esercitano funzioni deliberanti e referenti [1] (da ultimo disciplinate dagli articoli 5, comma 1, e 6 della delib. n.14/2000), mentre, in sede giurisdizionale, decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle Sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero su richiesta del Procuratore generale. Con la istituzione delle Sezioni giurisdizionali regionali, le Sezioni riunite hanno cessato di svolgere le funzioni di giudice dell’appello avverso le sentenze delle Sezioni giurisdizionali centrali (che, a loro volta, si sono trasformate da giudici di primo grado in giudici d’appello).   

·        Una Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle amministrazioni centrali dello Stato (suddivisa in due collegi) ex art.3 delib. n.14/2000.

·        Una Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni centrali dello Stato (suddivisa anch’essa in due collegi) ex art.7 delib. n.14/2000.

·        Una Sezione autonomie (che è la nuova denominazione della precedente Sezione enti locali) esercitante i controlli finanziari e le analisi comparative sull'andamento delle gestioni degli enti locali.

·        Una Sezione del controllo enti, istituita con la legge n.259/1958, per relazionare al Parlamento sulle gestioni finanziarie degli enti sovvenzionati dallo Stato.

·        Una Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali (ex art. 10 delib. n.14/2000).

·        Le Sezioni regionali di controllo, istituite (ex art. 2 delib. n.14/2000) in ogni regione ad autonomia ordinaria affianco a quelle già esistenti nelle Regioni a statuto speciale (per il momento non c’è tale Sezione solo in Valle d’Aosta) ed esercitanti  il controllo di legittimità su atti e sulla gestione delle amministrazioni periferiche dello Stato, nonché il controllo sulla gestione di Regioni, enti locali e funzionali, ASL, Università… aventi sede nella regione.

·         Tre Sezioni giurisdizionali centrali, con funzione di giudici d’appello avverso le sentenze emesse in primo grado dalle Sezioni giurisdizionali regionali.

·        Le Sezioni giurisdizionali regionali, istituite in tutte le Regioni nonché nelle Province autonome di Trento e di Bolzano.

·        La Procura generale e le Procure regionali

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ATTRIBUZIONI DELLA CORTE

La Corte dei conti esercita tre tipi di funzioni:

·        Funzioni di controllo;

·        Funzioni giurisdizionali;

·        Funzioni consultive.

Le funzioni di controllo

a)     il giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato esercitato dalle Sezioni riunite in sede di controllo;

b)     il controllo preventivo di legittimità

La Corte dei conti verifica che gli atti sottoposti al suo controllo rispettino le norme del diritto oggettivo e siano, quindi, esenti da vizi di legittimità (incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge).

La legge n. 20 del 1994 ha ridotto il numero di atti assoggettati al controllo preventivo di legittimità limitandolo a quelli ritenuti più rilevanti e fissando anche termini molto ridotti per il suo esercizio.

Questo tipo di controllo incide sull'efficacia di tali atti, poiché agli stessi non può essere data esecuzione fino all’apposizione del visto ed alla conseguente registrazione della Corte e, nel caso questa ricusi il visto, l’atto non può acquisire, in via definitiva, alcuna efficacia giuridica.

L'art. 27 della legge n.340/2000 (legge di semplificazione annuale) ha previsto una serie di disposizioni per l'ulteriore accelerazione del procedimento di controllo;

c) il controllo successivo di legittimità

In base al comma 8 dell'art. 3 della legge n.20/1994, sono fatti salvi soltanto i controlli successivi di legittimità su singoli atti previsti dal d.lgs. n.29/1993 (in materia di certificazione del costo del lavoro, da esercitarsi, ad opera delle Sezioni riunite, in occasione della stipula dei contratti di lavoro del pubblico impiego) e dal d.lgs. n.39/1993 (in materia di contratti informatici), nonché dall'art.166 della legge n.312/1980 (in materia pensionistica) da esercitarsi da parte delle Sezioni regionali di controllo;

d) Il controllo successivo sulla gestione

In base all'art. 3, comma 4 della legge n.20/1994 “La Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all'esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa”.

Tale controllo viene esercitato su tutte le amministrazioni pubbliche: Stato, enti sovvenzionati, Regioni ed enti locali (come ha ribadito la sentenza n.29 del 1995 della Corte costituzionale), università, Aziende USL, etc.

Il controllo sulla gestione ha una natura essenzialmente “collaborativa” (secondo la su citata sentenza della corte Cost.), in quanto è finalizzato a suggerire ed a stimolare nell'ente o nell'amministrazione controllati processi di autocorrezione, sia sul piano delle decisioni legislative, dell'organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni;

e) il controllo sugli enti sovvenzionati dallo Stato esercitato dalla Sezione enti;   

f) il controllo sugli enti locali

La legge 26 febbraio 1982, n.51 aveva istituito un'apposita Sezione enti locali che, con il nuovo regolamento adottato con deliberazione n.14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, ha assunto la denominazione di Sezione autonomie ed esercita i controlli finanziari e le analisi comparative sull'andamento delle gestioni degli enti locali previsti dalla legge.

La Sezione autonomie riferisce al Parlamento sull'andamento generale della finanza regionale e locale con riferimento al quadro delle compatibilità generali di finanza pubblica poste dall'Unione europea e dal bilancio dello Stato ed “agli strumenti di equilibrio e solidarietà definiti dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato”

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Le funzioni giurisdizionali

Alle Sezioni giurisdizionali della Corte spettano i giudizi di responsabilità, aventi ad oggetto:

·        la responsabilità contabile, che si fonda sul maneggio, di diritto o di fatto, di denaro e altri valori della pubblica amministrazione;

·        la responsabilità amministrativa, che trova il suo fondamento, invece, sul danno patrimoniale, doloso o colposo, cagionato all'amministrazione (si parla, al riguardo, di danno erariale). Tale responsabilità può essere anche indiretta, nel caso in cui il funzionario, che abbia causato danni a terzi e questi siano stati risarciti dalla pubblica amministrazione (ai sensi dell’art. 28 Cost.), viene chiamato, a sua volta, a risponderne nei confronti della stessa.

L’azione di responsabilità amministrativa per danni erariali viene attivata dal procuratore regionale mediante atto di citazione, che deve essere notificato al convenuto, sul presupposto che l’istruttoria preliminare al giudizio abbia fornito adeguati elementi per convenire uno o più soggetti.

L’istruttoria preliminare, a sua volta, viene avviata dal P.M. allorché egli abbia avuto conoscenza di una notizia damni, cioè di fatti che possano aver determinato un danno all’erario.

 Tale notizia può essere acquisita in vario modo: informazione da parte di altri uffici della Corte o di altri organi di magistratura, denunce da parte di una Pubblica Amministrazione o di privati cittadini, articoli di stampa….

Se la notizia in questione appare, ad una prima verifica, non manifestamente infondata, il P.M. procede alle conseguenti indagini per individuare i possibili responsabili e, quindi, immediatamente (e, comunque, prima di emettere l’atto di citazione) notifica a questi ultimi un “invito a dedurre”, contestando i fatti che possono esser loro addebitati affinché possano predisporre le loro difese orali e documentali (è la stessa funzione svolta dall’avviso di garanzia nel procedimento penale) ed invitandoli a depositare, entro un termine non inferiore a trenta giorni dalla notifica dell’invito a dedurre, le proprie deduzioni ed eventuali documenti e/o a chiedere di essere ascoltati personalmente.

Entro 120 giorni dalla scadenza di tale termine (salvo che il P.M. chieda, alla competente Sezione giurisdizionale, una proroga) l’organo requirente deve emettere atto di citazione in giudizio (o, se i fatti si sono rivelati insussistenti, decreto di archiviazione).

 Il procuratore generale o regionale della Corte dei conti esercita (o meglio è obbligato ad esercitare) l'azione pubblica di responsabilità d'ufficio, laddove ritenga ve ne siano le condizioni (principio dell’obbligatorietà dell’azione, analogo a quello previsto per l’azione penale).

Le funzioni consultive

Per quanto attiene, invece, alle funzioni consultive occorre ricordare che il Regio decreto legge (R.D.L.) 9 febbraio 1939, n. 273 prevede che la Corte dei conti a Sezioni riunite esprime il proprio parere su tutti i provvedimenti legislativi di iniziativa governativa aventi ad oggetto il conferimento di nuove attribuzioni alla Corte, nonché la soppressione o la modificazione di quelle esistenti o che, comunque, riguardano l'ordinamento interno dell’Istituto e le sue funzioni. Il R.D. 18 novembre 1923, n.2440 (cioè la legge sulla contabilità generale dello Stato), invece, prescrive che il parere della Corte debba essere sentito sulle norme che comportano modificazioni alla legge stessa.

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I CONTROLLI

LE PROBLEMATICHE ATTUALI

La recente entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, con la quale si è provveduto alla modifica del titolo V della parte II della Costituzione in un ottica "federalista", ha riproposto con forza il tema dei controlli sugli atti, sull'attività e sugli organi amministrativi, in particolare nell'ambito delle Regioni e degli enti locali, e delle ripercussioni che le risultanze delle attività di controllo hanno o possono avere su profili personali di responsabilità civile, amministrativo-contabile o penale di amministratori e dipendenti pubblici.

Con la suddetta legge costituzionale, infatti, sono stati soppressi, in virtù dell’abrogazione degli articoli 125, primo comma, e 130 della Costituzione che li prevedevano: il visto del Commissario di Governo sulle leggi regionali (controllo di legittimità circa la sussistenza della competenza regionale e di merito in ordine alla valutazione dell’assenza di contrasto con gli interessi nazionali o con quelli di altre Regioni), il controllo di legittimità della Commissione statale di controllo sugli atti amministrativi regionali (che, peraltro, con la legge n.127 del 1997, la c.d. legge Bassanini bis, era già stato drasticamente limitato ai soli regolamenti, esclusi quelli organizzativi e di contabilità, ed agli atti costituenti adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea), nonché il controllo del Comitato regionale di controllo (CO.RE.CO.) sugli atti degli enti locali (anche questo già ridimensionato dalla legge n.127 del 1997 e limitato agli Statuti dell’ente, ai regolamenti di competenza del Consiglio, esclusi quelli attinenti all’autonomia organizzativa e contabile, ai bilanci annuali e relative variazioni ed al rendiconto della gestione).

Il processo in corso, accentuatosi a partire dai primi anni ’90, teso a comprimere, ridurre e sopprimere prima i controlli di merito e poi molti dei controlli esterni di legittimità esistenti, pare diventato vorticoso negli ultimi tempi.

E ciò, nonostante che quest’ultimi vengano, oggi, univocamente intesi non più come meri controlli della formale conformità alla norma giuridica, ma come diretti a verificare la legalità sostanziale degli atti e la regolarità dell’attività amministrativa.

Il declino dei vari controlli preventivi esterni di legittimità [2] , tra l’altro, comporta, di fatto, l’aggravarsi del rischio che solo a posteriori, dopo che agli atti è stata data esecuzione, venga accertato che si sono compiuti atti illegittimi oppure attività irregolari o illegali.

Ciò può accadere nel corso di verifiche di controllo successivo sulla gestione da parte delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti o di attività di indagine poste in essere dalle Procure regionali della Corte dei conti o dalle Procure della Repubblica.

Anche perché il venir meno della possibilità di stimolare, con istanze o segnalazioni, un organo di controllo esterno, rende inevitabile il ricorso al giudice amministrativo o la denuncia alle procure che si ritiene siano competenti. Procure che, tra l’altro, oggi rischiano di essere sommerse da denunce o segnalazioni generiche o palesemente infondate, essendo venuto meno, in molti casi, quel filtro costituito dalla valutazione tecnica da parte degli organi di controllo, che forniscono notizie qualificate di danno e/o di reato.

I CONTROLLI (ESTERNI) SULLA GESTIONE

In tale scenario, quindi, ancora maggiore rilievo assumono i controlli successivi sulla gestione affidati alla Corte dei conti, quale “garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico” e “della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità” (e proprio per questo da esercitarsi anche nei confronti di Regioni ed enti locali), secondo l’insegnamento espresso dalla Corte costituzionale con la sentenza n.29 del 1995.

Infatti, tali controlli, dice la Corte Costituzionale, hanno una natura essenzialmente “collaborativa” e, pertanto, devono tendere a suggerire ed “a stimolare, nell’ente o nell’amministrazione controllati, processi di autocorrezione sia sul piano delle decisioni legislative, dell’organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni”.

Al riguardo si ricorda che, mentre i controlli interni (anche quelli "di gestione") hanno, appunto, carattere interno alle pubbliche amministrazioni, quello introdotto dalla legge n.20/94 ed affidato alla Corte dei conti è un generalizzato controllo della Corte dei conti sulla gestione delle singole Amministrazioni, ivi compresi enti locali e Regioni, diretto a valutare la rispondenza delle risultanze dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti per legge.

Si tratta di un controllo esterno e, pertanto, esercitato da un organo terzo ed imparziale, in cui è evidente l'alterità fra controllo e gestione.

Segnatamente, detta verifica dell'attività della P.A. non più e non solo in relazione a parametri di legalità, ma sotto il più incisivo profilo della rispondenza dei risultati effettivamente conseguiti agli obiettivi programmati, trova il suo fondamento non negli articoli 100, 125 e 130 della Costituzione, ma nei principi di buon andamento dei pubblici uffici (art. 97 Cost.), della responsabilità dei pubblici funzionari (art. 28 Cost.), del tendenziale equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e del coordinamento della finanza pubblica (articoli 117 e 119 Cost., articolo quest’ultimo che, nel testo riformato dalla legge costituzionale n.3/2001, richiede, tra l’altro, in un’ottica di cosiddetto “federalismo solidale”, anche la verifica delle quantità e dell’utilizzo efficiente ed economico delle risorse che le Regioni più ricche destinano, con proprio sacrificio, a quelle più povere per mezzo del “fondo perequativo” o delle risorse aggiuntive e degli interventi speciali decisi dallo Stato). 

Al riguardo occorre ribadire che le Sezioni regionali della Corte dei conti non sono da considerare come organi dello Stato-persona che controllano le Regioni e gli enti locali, ma come organi della Repubblica, e cioè espressione, ai sensi della nuova formulazione dell’articolo 114 della Costituzione, di Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.   

La programmazione dei controlli sulla gestione e lo sviluppo del procedimento

Nell'ottica delle nuove forme e misure del controllo introdotte dalla legge n.20/1994 e successive modificazioni, rilievo essenziale assume l'attività della programmazione annuale del controllo e della scelta dei parametri di valutazione. Questi ultimi opportunamente non sono stati fissati in via preventiva ed esclusiva dal legislatore, nella consapevolezza dell'empiricità del controllo sulla gestione, carattere che impone che lo stesso debba essere compiuto sulla base di modelli operativi nascenti dalla comune esperienza e razionalizzati nelle conoscenze tecnico-giuridiche delle discipline economiche e aziendalistiche.

L'art. 5 della deliberazione n.14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti ha, da ultimo, ribadito l’attribuzione alle stesse Sezioni riunite dei compiti di programmazione generale del controllo sulla gestione: infatti, tale norma prevede che le Sezioni riunite definiscano, entro il 30 ottobre di ciascun anno, il quadro di riferimento programmatico, anche pluriennale, delle indagini di finanza pubblica e dei controlli sulla gestione, nonché i relativi indirizzi di coordinamento e criteri metodologici di massima.

Le Sezioni riunite programmano, inoltre, entro il 15 novembre eventuali indagini relative a più Sezioni, tenendo conto anche delle eventuali richieste formulate dal Parlamento e determinano, secondo i criteri di prevalenza, la Sezione competente, ovvero definiscono le modalità della collaborazione operativa fra le varie Sezioni. I programmi di indagine intersettoriale relativi ad analisi generali della finanza pubblica possono essere svolti direttamente dalle Sezioni riunite anche in collaborazione con le Sezioni di controllo.

In base a tali indicazioni le Sezioni centrali e regionali di controllo, previa analisi di fattibilità, deliberano i propri programmi di controllo, di norma, entro il 30 novembre di ciascun anno: questi individuano anche metodologie di analisi sul funzionamento dei controlli interni, al fine di verificarne l'azione e di trarre indirizzi per la successiva programmazione delle attività di controllo.

Della programmazione dell'attività di controllo sulla gestione, il Presidente della Corte e i Presidenti delle Sezioni regionali danno comunicazione rispettivamente ai Presidenti dei due rami del Parlamento ed ai presidenti dei Consigli regionali.

La Corte Costituzionale, nella sentenza n.29/1995, ha evidenziato come la magistratura contabile, non potendo estendere le sue verifiche sulla generalità delle pubbliche Amministrazioni, debba operare controlli a campione “mirando il proprio esame alle materie, ai settori e alle gestioni ritenuti cruciali", individuati non di volta in volta in assoluta discrezione, ma ricompresi negli annuali programmi di controllo "in modo da assicurare maggiormente - anche a garanzia dell'ente controllato - la razionalità e la trasparenza del proprio operato, oltre che l'intellegibilità  dei risultati ottenuti”.

La legge n.20/1994 ha sancito alcune linee direttrici, quasi dei parametri, per lo svolgimento del controllo sulla gestione: si tratta della valutazione dei tempi, dei modi e dei costi dell'azione amministrativa e dello svolgimento delle relative comparazioni per verificarne l'efficacia, l'economicità e l'efficienza (le famose cosiddette “3E").

Il tempo dell'azione amministrativa prende rilievo nella programmazione operata dalla P.A., la quale assume struttura e forma, ad. es., nel bilancio pluriennale e nella relazione previsionale e programmatica, ma anche in altre norme ed atti programmatici, fornendo così al controllo dei termini di raffronto.

Il modo dell'azione dà luogo ad indizi sul buon andamento e naturalmente si riverbera sui costi: entrambi questi elementi (tempo e modo) sono veri e propri indicatori dell'efficienza e dell'efficacia dell'attività di amministrazione attiva.

I costi sono le quantità di risorse finanziarie impiegate per erogare servizi pubblici, mentre le comparazioni sono i raffronti che la Corte effettua, ad es., fra i risultati dell'attività di enti consimili.

L’efficacia è l’idoneità dell’Amministrazione a raggiungere gli obiettivi dell’azione amministrativa o gli standard dei servizi; essa è data dal rapporto tra risultati ed obiettivi ed esprime “il tasso del successo”.

L’economicità consiste nella razionale acquisizione e utilizzazione delle risorse umane e materiali, e si sostanzia “nell’esame delle alternative".

L’efficienza, infine, è l’idoneità dell’Amministrazione a raggiungere i risultati massimi con una quantità determinata di risorse oppure a raggiungere gli obiettivi predeterminati con la quantità minima di risorse; essa è data dal rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti, tra input e output, ed esprime "il tasso di rendimento" dell'apparato (G. Cogliandro La diade pubblico/privato nel controllo di gestione, in Rivista della Corte dei conti, n. 1/1997, p. 272).

Resta da chiarire la questione della “misura” di tale tipo di controllo, ovvero del suo effetto finale. Infatti, non ogni attività di verifica svolta da un organo estraneo all'Ente è qualificabile come controllo, ma solo quelle che prevedono una qualche conseguenza dal suo esito negativo.

Al riguardo occorre dire che, a parte eventuali segnalazioni alla Procura regionale della Corte dei conti (nel caso siano emersi dal controllo svolto elementi tali da far ipotizzare la sussistenza di un danno erariale) o alla Procura della Repubblica (nel caso in cui sia ipotizzabile la sussistenza di un reato), la Corte dei conti, ai sensi dell’art.3, comma 6 della legge n.20/1994, riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai Consigli regionali sull'esito del controllo eseguito.

E’ prevista, anche, la possibilità per la Corte dei conti di chiedere alle Amministrazioni pubbliche non territoriali (escluse, quindi, le Regioni, le Province e i Comuni) il riesame di atti ritenuti non conformi a legge. Se l'Amministrazione conferma gli atti senza modificarli, la Corte dei conti, ove ne rilevi l'illegittimità, ne dà avviso all'organo generale di direzione.

Inoltre le relazioni della Corte sono inviate alle Amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi altro momento, le proprie osservazioni.

Le Amministrazioni, dal canto loro, sono tenute a comunicare alla Corte ed agli organi elettivi le misure conseguenzialmente adottate. La violazione di tale dovere da parte dei titolari degli organi competenti dell’Amministrazione interessata è suscettibile di essere eventualmente valutata ai fini della responsabilità degli stessi (disciplinare, amministrativa o, in ultima analisi, anche penale per il reato di omissione di atti d’ufficio).

Grande importanza assume, in materia, la collaborazione fra gli organi di controllo interno e la Corte dei conti. Anche se, nella fase attuale di riordino delle Amministrazioni pubbliche, il processo di avvio a regime degli organi di controllo interno è parso molto lento. Ciò non ha consentito, se non in modesta misura, l'esercizio di un vero raccordo di coordinamento tra controlli esterni ed interni, proprio perché quest’ultimi sono stati finora, in genere, scarsamente funzionanti [3] .

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LA RESPONSABILITA’AMMINISTRATIVA

 

LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA IN GENERALE

Passando ora ad esaminare l’istituto della responsabilità amministrativa per danni erariali (o responsabilità amministrativo-contabile), occorre subito sottolineare che tale istituto, a seguito delle leggi di riforma del 1994 (decreto legge n.453/1993, convertito in legge n.19/1994 e legge n.20/1994) e del 1996 (decreto legge n.543/1996, convertito in legge n.639/1996, contenente modifiche ed integrazioni delle norme prima citate), ha subito una profonda modificazione rispetto alle elaborazioni tradizionali della giurisprudenza della Corte dei conti.

Tanto che la Corte costituzionale, con due sentenze emanate nel 1998 (sentenza 20 novembre 1998, n.371 e sentenza 30 dicembre 1998, n.453), ha parlato di “una nuova conformazione della responsabilità amministrativa”, la cui natura è mista, non più esclusivamente risarcitoria, ma anche e soprattutto “sanzionatoria".

Se si esaminano in parallelo la riforma della pubblica amministrazione e la riforma dell’istituto della responsabilità amministrativa nella sua nuova conformazione, si può facilmente notare la stretta interconnessione tra le stesse.

E ciò, in quanto entrambe le riforme sono state dettate dall’esigenza di assicurare l’efficienza della P.A.

La riforma del 1994 ha, infatti, sancito innanzitutto il carattere personale della responsabilità amministrativa, limitando (con le ulteriori modifiche introdotte nel 1996) quest’ultima alle sole ipotesi di dolo o colpa grave (ed escludendo così la colpa lieve), ed ha stabilito, inoltre, dato il carattere personale della responsabilità amministrativa, che l’effetto della sua trasmissibilità agli eredi si verifica soltanto nelle ipotesi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi, mentre l’effetto della solidarietà si realizza solo nei confronti dei concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo (art. 3, commi 1 ed 1 quinquies della legge 20 dicembre 1996, n. 639 di conversione del d.l. n.543/1996).

Ne consegue una limitazione dell’area della risarcibilità ed un conseguente accollo a carico dei bilanci pubblici di danni che, secondo le leggi preesistenti, avrebbero dovuto gravare su pubblici amministratori o funzionari, ovvero sui loro eredi.

Sicuramente le limitazioni in tema di trasmissibilità agli eredi e di solidarietà rispondono ad esigenze di giustizia (è, infatti, ingiusto far rispondere chi non è colpevole di danni provocati da altri); ma la limitazione della responsabilità alle sole ipotesi di dolo o colpa grave risponde anche allo scopo del perseguimento dell’efficienza della P.A., cui prima si è fatto cenno.

Lo ha sottolineato la stessa Corte costituzionale, la quale, con la già citata sentenza n.371 del 20 novembre 1998, relativa alla questione di legittimità costituzionale della norma che limita la responsabilità amministrativa ai casi di dolo o colpa grave, ha parlato, come s’è detto prima, di “un processo di nuova conformazione dell’istituto”, che fa riscontro alla “revisione dell’ordinamento del pubblico impiego, attuata, in epoca di poco precedente, dal decreto legislativo n. 29 del 1993, cui ha fatto seguito il decreto legislativo n.80 del 1998, attraverso la cosiddetta privatizzazione, in una prospettiva di maggiore valorizzazione dei risultati dell’azione amministrativa, alla luce degli obiettivi di efficienza e di rigore di gestione”.

Appare evidente, dice ancora la Corte costituzionale, che in questo processo di “nuova conformazione della responsabilità amministrativa e contabile” deve essere valutata positivamente la limitazione della responsabilità amministrativa ai soli casi di dolo o colpa grave, poiché essa risponde all’intento di “predisporre, nei confronti dei dipendenti e degli amministratori pubblici, un assetto normativo in cui il timore della responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa”.

In altri termini, nella gestione della cosa pubblica occorre evitare che l’amministratore o il dipendente sia frenato dall’ossessivo timore di sbagliare. Egli, pertanto, non deve essere ritenuto responsabile di qualsiasi comportamento colposo, ed in particolare di quegli errori che, talvolta, è quasi inevitabile che accadano.

E ciò, anche in considerazione del maggior grado di diligenza e professionalità che oggi, nel nuovo assetto della Pubblica Amministrazione, si richiede ai dirigenti ed ai funzionari pubblici.

D’altronde si deve ritenere, come sottolinea ancora la Corte costituzionale, che “nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che connotano l’istituto qui in esame, la disposizione in questione risponde alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo”.

Infatti, la citata sentenza n.453 del 30 dicembre 1998 della Corte Cost., dopo aver ribadito che la norma che ha disposto la limitazione della responsabilità per danno erariale ai casi di dolo e colpa grave “si colloca nell’ambito di una nuova conformazione della responsabilità amministrativa e contabile, secondo linee volte, fra l’altro, ad accentuarne i profili sanzionatori rispetto a quelli risarcitori”, sancisce che, nell’ipotesi di concorso nello stesso evento di danno di soggetti che hanno agito con dolo e di soggetti che hanno agito solo per colpa grave, la limitazione del principio di solidarietà soltanto ai primi non viola il principio di uguaglianza, “giacché proprio il trasferimento del peso del risarcimento dal maggiore al minore colpevole rischierebbe di non essere consono a tale principio”.

Con tale pronuncia, la Corte ha chiarito, ancora, che la norma in questione non comporta la necessità di condannare i responsabili a titolo di dolo all’intero danno ed i responsabili a titolo di colpa grave ad un’ulteriore quota, poiché la disposizione di cui si tratta è da interpretare nel senso che questi ultimi “restano obbligati solo in via eventuale dopo l’infruttuosa escussione di coloro che abbiano agito con dolo”.

Pertanto, nelle ipotesi di concorso tra responsabili per dolo o per illecito arricchimento e responsabili per colpa grave, deve parlarsi di una responsabilità principale dei primi e di una responsabilità sussidiaria dei secondi.

E ciò, in quanto solo se si perviene alla condanna dell’effettivo colpevole, si riesce a diffondere il convincimento della necessità di tenere sempre un comportamento corretto e si riesce a dare all’istituto della responsabilità amministrativa quella nuova conformazione, sulla quale si è tanto insistito.

Le innovazioni normative hanno previsto non solo l’affermazione che la responsabilità amministrativa è personale, la sua limitazione ai casi di dolo o colpa grave, la trasmissibilità del debito agli eredi soltanto nelle ipotesi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi, nonché la limitazione della solidarietà alle ipotesi di dolo o illecito arricchimento, ma anche l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali (art. 3, comma 1 della legge n.639 del 1996), il divieto di agire contro gli amministratori per la mancata copertura minima dei costi dei servizi (art. 3, comma 2 ter della legge n.639 del 1996), la durata quinquennale (anziché decennale, come era in precedenza) della prescrizione (art. 3, comma 2 bis e comma 2 ter della legge n.639 del 1996), prescrizione che solo in caso di occultamento doloso del danno decorre, non dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, com’è la regola, ma dalla data della sua scoperta (art. 2 della legge n.20 del 1994). Inoltre, qualora la prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale sia maturata a causa di omissione o ritardo nella denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la denuncia (art. 1, comma 3 della legge n.20 del 1994). Ed ancora, le norme già citate, hanno disposto la sussistenza della responsabilità anche quando il danno è stato causato ad Amministrazione diversa da quella di appartenenza (art. 3, comma 4 della legge n.639 del 1996), la necessità di tener conto, nel giudizio di responsabilità, dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento per il quale è sorto il giudizio  (art. 3, comma 1 bis della legge n.639 del 1996), la previsione che, nel caso di deliberazioni di organi collegiali, la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole (e non anche agli astenuti, come si riteneva in precedenza) e la previsione che la responsabilità per atti di competenza degli organi tecnici o amministrativi non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione (art. 3, comma 1 ter, della legge n.639 del 1996).

Riguardo l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, occorre dire che, comunque, non è esclusa, dal sindacato giurisdizionale sugli atti amministrativi discrezionali, la verifica circa la presenza del vizio dell’eccesso di potere (che è uno dei tre vizi di legittimità, insieme con l’incompetenza e la violazione della legge).

La Corte dei conti dovrà, però, limitarsi a verificare che la scelta discrezionale non abbia violato i cosiddetti “limiti interni” della discrezionalità amministrativa (e, cioè, che essa abbia perseguito l’interesse pubblico, che sia stata conforme alla causa del potere esercitato ed ai canoni di logica, razionalità ed imparzialità), ad esclusione di un sindacato che scenda alla verifica dell’articolazione concreta e minuta della scelta adottata.

    In ordine alla funzione attuale della responsabilità amministrativa, si deve, quindi, dire che oggi prevale senz’altro la funzione sanzionatoria, tranne i casi di dolo e di illecito arricchimento, per i quali, ovviamente, prevale la funzione recuperatoria.

Quel che maggiormente si vuole conseguire, infatti, è un effetto deterrente e di prevenzione e, cioè, che il pubblico amministratore o dipendente eviti di porre in essere comportamenti che possano produrre danni.

Ed il processo di limitazione e di soppressione dei controlli esterni di legittimità, come si diceva prima, amplifica, di fatto, tale funzione.

ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA  

Per la sussistenza della responsabilità amministrativa è necessaria la presenza di un elemento oggettivo e di un elemento soggettivo.

L’elemento oggettivo ed il soggetto attivo

L’elemento oggettivo della responsabilità amministrativa è costituito dalla condotta (attiva o omissiva) e dal danno all’erario, che devono essere legati tra di loro dal nesso di causalità. Occorre, cioè, che il danno sia stato causato dalla condotta del soggetto agente.  

La condotta deve essere stata posta in essere in violazione degli obblighi di servizio da un soggetto in rapporto di servizio con la pubblica amministrazione.

Non è necessario, quindi, il rapporto d’impiego, ma è sufficiente che il soggetto attivo sia inserito nell’organizzazione della pubblica amministrazione in base ad un rapporto di servizio (anche nel caso si tratti di esercizio privato di pubbliche funzioni) e vi sia l’assunzione di particolari vincoli ed obblighi diretti ad assicurare il buon andamento dell’attività affidata e la rispondenza di essa alle esigenze generali cui è preordinata.

Perché vi sia responsabilità, alla condotta (anche omissiva) deve seguire il danno erariale, cioè le finanze pubbliche devono aver subito un’ingiusta diminuzione patrimoniale o, comunque, un pregiudizio economico.

Tale danno, per essere risarcibile, deve essere effettivo ed attuale.

Esso può essere anche conseguenza solo indiretta della condotta del pubblico dipendente, che, ad es., può aver arrecato un danno a terzi agendo in violazione dei propri doveri. Danno che viene poi risarcito, ai sensi dell’art. 28 della Cost., dall’Ente pubblico, salvo il recupero dell’importo risarcito da parte della Corte dei conti.

Tale circostanza è, ad es., abbastanza frequente nel mondo della scuola, allorché alunni, affidati alle strutture scolastiche (nelle ore di lezione, nelle gite scolastiche, nelle visite…), si procurino o subiscano danni fisici.

La fattispecie del danno indiretto, inoltre, ha ricevuto un potenziale enorme ampliamento a seguito della sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n.500 del 1999, che ha affermato la risarcibilità anche della lesione degli interessi legittimi (e non solo dei diritti soggettivi, come si era ritenuto sino a quel momento) ad opera di un’attività illegittima e colpevole della Pubblica Amministrazione.

  Negli ultimi anni ha, poi, assunto grande importanza nella giurisprudenza della Corte dei conti (soprattutto a seguito dello scoppio della c.d. “tangentopoli”) la risarcibilità del cd. “danno all’immagine” della P.A., quale lesione del prestigio subita da una Pubblica Amministrazione a seguito di un reato commesso da un amministratore o dipendente pubblico.

Secondo la Corte di Cassazione (sentenza n.5668 del 1997) tale danno è un vero e proprio danno patrimoniale, in quanto il danno all’immagine della P.A., pur se non comporta una diminuizione patrimoniale “diretta”, è, tuttavia, suscettibile di una valutazione economica sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso, consistente nella compromissione di beni immateriali, cioè nella grave perdita di prestigio e nel grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato. Si tratterebbe, quindi, di un danno patrimoniale “indiretto”.

Sulla natura patrimoniale o non patrimoniale del danno erariale arrecato alla P.A. a seguito della lesione della sua immagine, comunque, la stessa giurisprudenza della Corte è stata oscillante.

Inoltre, tra le pronunce aderenti al primo dei suddetti orientamenti (cioè danno all’immagine come danno patrimoniale “indiretto”), ve ne sono alcune (minoritarie) che sostengono che, nei casi di specie, il P.M. contabile deve fornire quantomeno un principio di prova che vi è stata una precisa attività della P.A., suscettibile di valutazione economica, effettivamente diretta a ripristinare, nel caso concreto, il prestigio e l’immagine dell’Ente danneggiato (perciò si parla di “danno da ripristino”). In mancanza, va esclusa la sussistenza di un danno risarcibile.

Proprio il costo della suddetta specifica attività “ripristinatoria” della P.A. (anche se determinato in via solo equitativa) configurerebbe, appunto, in questi casi il danno erariale da risarcire.

Invece non ritiene necessaria la prova di una specifica attività “ripristinatoria “ della P.A., una giurisprudenza a carattere evolutivo (oggi maggioritaria) e, forse, più corrispondente a quella nuova conformazione della responsabilità amministrativa (avente natura sanzionatoria, più che risarcitoria) di cui s’è detto prima.

Altre sentenze, poi, come si accennava, affermano direttamente la risarcibilità della lesione dell’immagine della P.A. come danno non patrimoniale.   

Segue questo orientamento, ad es., la sentenza 26 settembre 2001, n.821 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l’Abruzzo che sostiene che, nei casi in cui il dipendente o l’amministratore pubblico abbiano, ad es., percepito tangenti, essi possono essere condannati a risarcire tanto il danno patrimoniale (diretto) arrecato all’Ente quanto quello non patrimoniale (anche questo “diretto”) per la lesione di immagine.

Infatti, dice la citata sentenza, risulta "sufficientemente provata la sussistenza di un nocumento (patrimoniale) per l'ente appaltante, in caso di percezione di tangenti da parte dei suoi amministratori o funzionari", in quanto in tale ipotesi si determina un "sistema economico nel quale inevitabilmente l'imprenditore è portato a considerare la somma oggetto della dazione come elemento di costo, del quale deve necessariamente tenere conto nel determinare il prezzo di offerta". In tali casi "si è in presenza di gravi, precisi e concordanti indizi di costi aggiuntivi e, conseguentemente, di danno per l’ente appaltante”.

Tale danno di natura patrimoniale è da quantificarsi in misura pari, quanto meno, alle tangenti accertate, poiché è del tutto ragionevole ritenere che il vantaggio patrimoniale che l’imprenditore pensa di trarre dal rapporto instaurato (o che si vuole instaurare) sia maggiore della somma di danaro corrisposta (o, almeno, non inferiore alla stessa).

Ma in tale ipotesi, per i giudici abruzzesi, il dipendente e l’amministratore pubblico sono da ritenersi responsabili anche del danno non patrimoniale costituito dalla lesione di interessi immateriali di carattere generale, quali il buon andamento e l’imparzialità dei pubblici uffici (art.97 Cost.) e dalla lesione del prestigio, dell’immagine e della reputazione della personalità pubblica dello Stato.

Viene, infatti, sottolineato, nella menzionata sentenza, “il discredito provocato alla pubblica amministrazione da comportamenti illeciti dei pubblici funzionari di particolare gravità e risonanza pubblica” che arreca un pregiudizio economico, che “si evince non solo dalle risultanze del processo penale celebrato a carico del convenuto e conclusosi con la condanna del medesimo; quanto e soprattutto dalla gravità dei fatti e dalla diffusione raggiunta dalla notizia della vicenda”.

La percezione di tangenti per il compimento di atti contrari ai doveri del proprio ufficio, reca, infatti, “allarme sociale” e ne consegue una grave lesione dell’immagine dell’Ente “sotto il profilo della perdita di prestigio e decoro e, soprattutto, dell’affidamento che la collettività ripone nella P.A.”.

Inoltre, tale sentenza osserva che “non può ritenersi che il recupero del prestigio e del decoro sia conseguibile con episodici strumenti di divulgazione di una netta presa di distanza dall’attività posta in essere dal funzionario infedele. Il ripristino dell’immagine della P.A. si snoda attraverso una graduale e continua azione di miglioramento dell’efficienza, della produttività dei servizi resi alla collettività, dell’organizzazione della P.A., per renderla più concretamente sollecita a soddisfare i bisogni e la domanda di servizi della collettività, trasparente e controllabile dalla pubblica opinione”.

La questione dovrebbe ritenersi ormai definita, essendo in proposito  intervenute recentemente le Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede di risoluzione di questione di massima (sentenza n.10/2003/QM del 23.04.2003).

Tale sentenza sottolinea, tra l’altro, come danno non patrimoniale e danno morale siano nozioni distinte. Infatti, “il primo comprende ogni conseguenza pregiudizievole di un illecito che, non prestandosi ad una valutazione monetaria di mercato, non possa essere oggetto di risarcimento sebbene di riparazione, mentre il secondo consiste nella cosiddetta pecunia doloris".

Inoltre, le SS.RR. chiariscono che il danno all’immagine della P.A. rientra nella nozione di c.d. danno esistenziale e, quindi, nell’ambito dei danni non patrimoniali, quale  danno-evento (e non nell’ambito, invece, del danno patrimoniale riflesso quale danno-conseguenza).

Al riguardo, le SS.RR. ritengono che le tre categorie tradizionali di danno identificate dalla Corte di Cassazione (danno biologico, danno morale e danno patrimoniale) dovrebbero essere ridefinite nel senso che il danno biologico (cioè il peggioramento della qualità della vita del danneggiato dipendente da una lesione fisica o psichica) risulta essere solo un sotto-tipo del danno esistenziale.

Il danno esistenziale consiste nella forzosa rinuncia allo svolgimento di attività non remunerative, fonte di compiacimento o benessere per il danneggiato, perdita che se causata da una compromissione dell’integrità psicofisica si identifica, come detto, nel sotto-tipo del danno biologico.

Il danno morale, invece, “costituisce una mera sofferenza morale, una prostazione dell’anima, un abbattimento dello spirito”.

Il danno patrimoniale, infine, “costituisce una deminutio patrimonii" o una riduzione della capacità reddittuale.     

In ordine ai parametri utilizzabili per la quantificazione del danno esistenziale all’immagine della P.A. ai fini della sua risarcibilità, le SS.RR. affermano “ammissibile il ricorso alle presunzioni come idoneo mezzo di prova a sostegno della domanda fin quando le conseguenze negative fatte valere rimangano per la loro tipicità, entro i limiti dell’id quod plerumque accidit e correlativamente debbono ammettersi oneri forti di controprova per il convenuto che voglia dimostrare che il pregiudizio allegato, al di là di ogni parvenza, in realtà non si è verificato. Sarà invece necessaria adeguata prova, cadendo allora ogni automatismo presuntivo a favore dell’offeso, ove si rivendichino conseguenze negative ulteriori e specifiche”.

Applicando questi principi, ne consegue che, per la quantificazione del danno in questione, si può fare riferimento non solo alle spese di ripristino del prestigio leso già sostenute, posto che si dimostrino coerenti con lo scopo perseguito, ma “anche, e sul medesimo presupposto, a quelle ancora da sostenere. In quest’ultimo caso, la valutazione equitativa, ex art. 1226 c.c., dovrà fondarsi su prove anche presuntive od indiziarie” (a carico dell’attore), tra cui, appunto, le conseguenze negative che, per dato di comune esperienza e conoscenza, derivino dalla lesione all’immagine della P.A. Anche “le spese promozionali inserite in bilancio” possono essere considerate con valore di prova presuntiva od indiziaria, mentre non rientrano tra i parametri utilizzabili a questi fini né la minore acquisizione di entrate collegabile con i comportamenti censurati né il disservizio, che è, invece, una delle possibili componenti del danno causato.

Inoltre, l’importo della tangente, affermano le SS.RR. nella citata sentenza, non può costituire ex se una valida ed automatica parametrazione per la quantificazione del danno all’immagine, ma può concorrervi, unitamente ad altri elementi, quali il ruolo, nel caso di specie, del percettore all’interno dell’apparato pubblico.

La giurisprudenza della Corte dei conti ha, poi, già da tempo chiarito che, in generale, ove si ritenga certo il danno e difficile fornirne la prova (come nel caso del danno non patrimoniale o del danno da disservizio) il giudice non può respingere la domanda per difetto di prova, ma deve procedere alla valutazione equitativa del danno ex art.1226 c.c. (seppure sulla base di parametri di valutazione forniti dal pubblico ministero e oggettivamente riscontrabili, quali l’ampiezza dei riflessi negativi e la rilevanza dell’attività svolta).

Il “danno da disservizio”, in particolare, si realizza allorché il servizio che dovrebbe essere prodotto o reso da un pubblico dipendente non viene prodotto o è prodotto male.

Esso, secondo la giurisprudenza recente della Corte dei conti che ha introdotto tale figura, provoca un danno all’organizzazione ed allo svolgimento dell’attività amministrativa, in quanto si verifica una minore produttività dei fattori economici, e cioè, della combinazione del lavoro del personale con le risorse destinate alla produzione di utilità, idonee a promuovere lo sviluppo economico e sociale della collettività amministrata.

Pertanto la quantificazione di tale danno, da valutarsi “in via equitativa”, dovrà comprendere “i maggiori costi generali causati dallo spreco di risorse economiche non utilizzate, secondo i canoni di legalità, efficienza, efficacia, economicità e produttività”.

Appare evidente il collegamento tra questo nuovo aspetto del danno erariale e le innovazioni operate nel corso degli anni novanta (e di cui s’è parlato prima) in ordine all’attività della P.A. ed alla valutazione della gestione e dei risultati di essa, sempre più vicine ai metodi ed ai canoni aziendalistici privati. 

L’elemento soggettivo

L’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa è, invece, costituito dalla colpevolezza, che può essere definita come un atteggiamento antidoveroso della volontà del soggetto agente.

Perché sussista la responsabilità amministrativa, la colpevolezza può concretizzarsi, oggi, come già ricordato prima, solo in una delle due seguenti figure: il dolo o la colpa grave.

 Al di sotto della soglia della colpa grave non vi è responsabilità amministrativa.

Si è già detto che l’innalzamento di tale soglia è stato valutato non come una riduzione del livello di diligenza richiesto ad amministratori e dipendenti pubblici, ma, al contrario, come una meditata considerazione del maggior grado di diligenza e professionalità che le recenti riforme della pubblica amministrazione e la cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego oggi richiedono agli stessi.

Tra l’altro è bene ricordare che, comunque, attraverso l’esercizio del potere riduttivo, rimesso al prudente apprezzamento dei giudici contabili, di fatto, anche prima della riforma, veniva generalmente esclusa la condanna dei soggetti la cui condotta era giudicata non gravemente colposa.  

Il dolo

Il dolo è la forma tipica della volontà colpevole e si realizza allorché l’azione o l’omissione venga posta in essere con la consapevolezza e la rappresentazione anticipata dell’evento dannoso che ne seguirà e che, pertanto, è voluto.

La colpa

La colpa, invece, consiste in un atteggiamento negligente ed antidoveroso della volontà dal quale consegue un evento lesivo che, pur se previsto, non è intenzionalmente voluto dal soggetto agente.

Quindi l’evento non è voluto né direttamente né indirettamente dall’agente, anche se questi può, nel caso concreto, aver accettato il rischio del proprio agire antidoveroso. In quest’ultimo caso (da valutare con maggiore severità) si parla di colpa cosciente (o anche di c.d. dolo eventuale o indiretto, perché si tratta di una colpa ai confini con il dolo), quando cioè l’agente ha previsto l’evento senza volerlo (perché, ad es., confidava nella sua abilità nell’evitarlo, cosa questa frequente nei danni da incidenti stradali). 

Una definizione della colpa non è contenuta nel codice civile; a tanto provvede, invece, il legislatore penale.

L'art. 43 del c.p. stabilisce, infatti, che il delitto colposo o contro l'intenzione si realizza "quando l'evento, anche se preveduto, non è voluto dall’agente e si verifica a causa di negligenza o imprudenza o imperizia, ovvero per inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline”.

La colpa può essere grave, lieve o lievissima.

La colpa grave, come detto, è l’unica rilevante oggi ai fini della configurabilità della responsabilità amministrativa. Essa consiste, in generale, in un comportamento avventato, scriteriato, di straordinaria negligenza, tale da contrastare anche con quel minimo di diligenza che persino le persone al di sotto della media sociale sono solite usare.

La colpa lieve, invece, si configura allorché sia mancata quella diligenza che una persona media, di comune intelligenza adotta nella cura dei propri interessi e nello svolgimento dei rapporti sociali. Essa è richiesta perché sussista la responsabilità contrattuale.

Infine, la colpa lievissima è quella che si verifica per la violazione di quella diligenza che si richiede ad un soggetto di spiccata intelligenza, intuito o capacità professionali eccezionali. La sua presenza, in passato, si riteneva potesse configurare solo la responsabilità extracontrattuale (detta anche aquiliana o per fatto illecito). Oggi neanche questa.    

Per la determinazione del tipo di condotta in concreto prescritta, la legge rinvia, direttamente o indirettamente, a norme più specifiche, contenute in altre fonti, anche metagiuridiche (usi, costumi, regole sociali ed associative, prassi) cui ogni modello di agente dovrebbe adeguarsi.

Oggi, infatti, non esiste più un parametro unitario cui far riferimento per la valutazione del comportamento colposo, ma bisogna tenere conto del settore specifico nel quale il soggetto responsabile opera.

Ciò in quanto la tradizionale nozione del cosiddetto “buon padre di famiglia” (art.1176 [4] c.c.), parametro storicamente preso a raffronto per valutare l’esistenza e l’intensità della colpa, si fondava essenzialmente su di una normalità statistica: era considerato un buon cittadino chi, in ogni suo comportamento, usava la diligenza cui erano soliti attenersi, in identiche circostanze, i componenti della collettività.

Si poneva, così, l’accento sul comportamento comune, come tale di maggioranza (solitamente considerato normale, fisiologico), utilizzandosi un modello generale di diligenza astratta.

Attualmente, invece, si tende, come detto, ad interpretare la nozione ponendosi nell’ottica dello specifico complesso normativo in cui è inserita; cosa questa che ha accentuato il carattere relativo della diligenza, che deve adattarsi alle caratteristiche di ciascuna situazione considerata.

Infatti, è pacifica, oramai, la convinzione che non esiste un tipo fisso ed astratto di “buon padre di famiglia” e che l’impegno richiesto al debitore va valutato secondo il tipo di rapporto obbligatorio, cioè secondo la natura della prestazione.

Occorre, pertanto, esaminare il complesso delle circostanze in cui la singola fattispecie si colloca per individuare, per ciascuna categoria di soggetti ed in base all’attività da essi esercitata, un parametro o una figura sintomatica, in modo da consentire la valutazione della condotta di ogni individuo appartenente alla specifica categoria.

Per tale dottrina, oggi prevalente, esistono tanti moduli di diligenza quanti sono i diversi tipi di condotta in concreto richiesti e quanti sono i tipi di rischio.

Adottando tali parametri “soggettivizzati” è possibile prescrivere standard di comportamento più elevati in capo ai soggetti che risultino dotati (o che dovrebbero essere dotati, ad es., per la funzione rivestita) di qualità positive superiori a quelle dell’uomo medio.

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[1] Le Sezioni riunite della Corte, oltre a dover deliberare il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato, hanno anche, ad es., il compito di deliberare il referto al Parlamento sul costo del lavoro pubblico in attuazione dell'art. 65, comma 4 del d.lgs. n.29/1993 (articolo modificato e confluito nell'art. 60 del d.lgs. n.165/2001).

 

[2] Anche il controllo preventivo di legittimità  su atti della Corte dei conti è stato ridotto ad alcune limitate tipologie di atti di rilievo ad opera della legge n.20/1994 che, contestualmente, ha attribuito alla stessa un generalizzato controllo sulla gestione di tutte le Pubbliche Amministrazioni.

[3] Al riguardo si veda, ad es., la deliberazione n.19/2002/G del 28.05.2002 della Sezione centrale del controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato della Corte dei conti con la quale è stata approvata la “Relazione riguardante il funzionamento dei servizi di controllo interno e lo stato di attuazione del Dlgs. 30 luglio 1999, n.286 nelle amministrazioni dello Stato con riferimento all’anno 2001”. Con tale relazione vengono sostanzialmente confermati i giudizi negativi espressi nella precedente relazione circa lo scarso funzionamento (o, a volte, addirittura la mancata costituzione degli organi competenti) dei servizi di controllo interno. Si sottolinea, ad es., che la valutazione dei dirigenti in pratica non risulta effettuata, di conseguenza questi finiscono generalmente per percepire i c.d. compensi di risultato “a pioggia” senza il previsto collegamento con i risultati effettivamente conseguiti.

[4] Art. 1176, comma 2 c.c.: “Nell’adempiere l’obbligazione il debitore deve usare la diligenza del buon padre di famiglia. Nell’adempimento delle obbligazioni inerenti all’esercizio di un’attività professionale, la diligenza deve valutarsi con riguardo alla natura dell’attività esercitata”.